I SA/Wa 1580/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Chaciński WSA Anna Falkiewicz-Kluj Protokolant specjalista Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2019 r. sprawy ze skargi P. [...] S.A. w W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Decyzją z [...] czerwca 2019 r., nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku P. S.A. w P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję [...] kwietnia 2019 r., nr [...], o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji złożyły P. S.A. w P. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Decyzją z [...] czerwca 1998 r., nr [...], Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Miasto P., z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej, obrębie [...] ark. [...], jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Działce nr [...] aktualnie odpowiadają działki nr: [...] i [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpiły P. S.A. w P. (dalej jako "P.S.A."). Decyzją z [...] kwietnia 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 1998 r. uznając, że P. S.A. nie posiada przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją złożyły P. S.A. Decyzją z [...] czerwca 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z [...] kwietnia 2019 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 28 kpa. Podniósł, że decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 1998 r. została wydana na podstawie przepisów ustawy z 10 maja 1990 r., zgodnie z którymi, stroną postępowania komunalizacyjnego jest Skarb Państwa oraz właściwa gmina. Poza tym stroną tego postępowania może być również podmiot, który wykaże, że ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. Minister podniósł, że w celu wykazania przymiotu strony P. S.A. przy piśmie z [...] października 2017 r. przesłała plik dokumentów, w tym: mapę ewidencyjną gruntów i budynków, plan sytuacyjny, kopię KRS Nr [...], kopię protokołu z dokonania ustaleń niezbędnych dla określenia odszkodowania spisanego w lokalu Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej P., Oddział Społ. Administracyjny w dniu [...] listopada 1957 r. oraz kopię zezwolenia Ministra Kolei PRL z [...] kwietnia 1954 r., Nr [...]. W ocenie organu, żaden z ww. dokumentów nie potwierdza tytułu prawnego P. do spornej nieruchomości. Organ wskazał, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy P. S.A. przedstawiła odmienne od organu stanowisko dotyczące oceny swojej legitymacji procesowej oparte na analizie przepisów prawnych dotyczących P. Minister podkreślił, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, o ile P. S.A. nie legitymują się tytułem prawnym do skomunalizowanych nieruchomości, wydanym w formie prawem przewidzianej, nie mogą być uznane za podmiot legitymowany do wszczęcia postępowania nieważnościowego. Tytułu takiego nie da się bowiem wywieść z ogólnych przepisów dotyczących utworzenia i działalności P. S.A. Nie istnieje bowiem żaden przepis prawa, który generalnie wyłączałby z komunalizacji nieruchomości, na których znajdują się czynne tory kolejowe czy inne obiekty P. S.A. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1503/11). Minister przywołał następnie treść obowiązującego przed 27 maja 1990 r. art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz treść obowiązującego 27 maja 1990 r. art. 6 ust. 1 ww. ustawy wskazując, że na podstawie tych regulacji uzyskanie nieruchomości w zarząd następowało na podstawie decyzji lub umowy. Również na podstawie wcześniejszych uregulowań prawnych (tj. ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce gruntami w miastach i osiedlach) do uzyskania prawa użytkowania nieruchomości konieczne było uzyskanie decyzji administracyjnej. Powyższe oznacza, w ocenie organu, że prawa do gruntu takie jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogły powstać w sposób dorozumiany i faktyczny. Sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu ww. praw do nieruchomości. Ponadto, w ocenie Ministra, przytoczone we wniosku P. S.A. okoliczności naniesień budynkowych, realizacji i wymogów techniczno - budowlanych mogą świadczyć wyłącznie o interesie faktycznym (związanym np. z rozliczeniem poniesionych nakładów) nie zaś o interesie prawnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 czerwca 2003 r., sygn. akt I SA 2821/01). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji złożyły P. S.A. zarzucając tej decyzji: I. Naruszenie przepisów prawa procesowego, to jest: 1) art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez jego błędne zastosowanie oraz utrzymanie w mocy decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2019 r., 2) art. 28 kpa, poprzez błędne stwierdzenie, że P. S.A. nie przysługuje przymiot strony postępowania, 3) art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w szczególności poprzez: - niezebranie i niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy niezbędnych do wydania decyzji, - niedokonanie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wszechstronnej oceny materiału dowodowego a w szczególności błędne przyjęcie, że skarżąca nie władała częścią spornej nieruchomości, - błędną ocenę dowodów i faktów dotyczących przedmiotowej sprawy, - niezgromadzenie kompletnego materiału dowodowego i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 kpa, 4) art. 8 i 107 § 3 kpa, przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz kontrolę zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie faktów, które Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał za udowodnione, dowodów na których oparł rozstrzygnięcie oraz dlaczego innym dowodom odmówił wiarygodności. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: 1) art. 5 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez ich zastosowanie w sytuacji gdy nie wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki, ponieważ to poprzednik prawny P. S.A. a nie Miasto P. władało sporną częścią nieruchomości, 2) art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy 10 maja 1990 r. poprzez błędne stwierdzenie, że nie zachodzą przesłanki jego zastosowania podczas gdy część spornej nieruchomości była we władaniu przedsiębiorstwa państwowego - poprzednika prawnego P. S.A., a zatem nie powinna ona stać się mieniem komunalnym, 3) art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "P." w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "P." poprzez ich niezastosowanie i błędne stwierdzenie, że sporna część nieruchomości nie była we władaniu przedsiębiorstwa państwowego P. S.A. w momencie wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. Powołując się na powyższe naruszenia, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W obszernym uzasadnieniu skargi rozwinięto argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy własną decyzję z [...] kwietnia 2019 r. o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z 23 czerwca 1998 r. o stwierdzeniu nabycia przez Miasto P., z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej, obrębie [...] ark. [...], jako działka nr [...]. Powodem umorzenia postępowania nieważnościowego było uznanie przez organ, że P. S.A. nie przysługuje interes prawny do wszczęcia postępowania nieważnościowego w sprawie zakończonej decyzją komunalizacyjną z [...] czerwca 1998 r. Przypomnieć trzeba, że zdefiniowane w art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2086, ze zm., dalej jako "kpa") pojęcie interesu prawnego doczekało się bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych i piśmiennictwa. Powszechnie prezentowane są tam poglądy, które sąd w składzie orzekającym w całości podziela, że interes prawny oparty jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca - w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu - możliwość wydania określonego aktu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy zatem to samo co wskazać przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu, tj. strony postępowania. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Postępowanie zakończone wydaniem decyzji komunalizacyjnej z [...] czerwca 1998 r. prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). W trybie tego przepisu, jeśli nie istniały powody dla wyłączenia mienia z komunalizacji, organ był zobowiązany stwierdzić nabycie jego własności przez właściwą gminę przy zaistnieniu warunków w nim wymienionych. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, powołując się na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, stroną postępowania komunalizacyjnego jest Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, ponieważ postępowanie komunalizacyjne dotyczy interesu prawnego tych podmiotów. Inne podmioty mogą brać udział w tym postępowaniu tylko wówczas gdy wykażą się tytułem prawnorzeczowym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji. Po analizie zebranego materiału dowodowego Sąd podziela ocenę organu nadzoru, że skarżąca nie wykazała aby przysługiwał jej tytuł prawny do spornej nieruchomości. Tytułu tego nie potwierdzają w szczególności przedłożone przez skarżącą w toku postępowania: mapa ewidencyjna gruntów i budynków, plan sytuacyjny, kopia protokołu z ustaleń niezbędnych do określenia odszkodowania spisanego w lokalu [...] z [...] listopada 1957 r. oraz kopia zezwolenia M. RP z [...] kwietnia 1954 r. Brak dokumentów świadczących o tytule prawnym skarżącej do skomunalizowanego gruntu ma w sprawie decydujące znaczenie. Wbrew stanowisku skarżącej, o zarządzie lub użytkowaniu gruntu nie świadczy bowiem samo jego przeznaczenie lub wykorzystywanie pod infrastrukturę [...]. Znajduje to potwierdzenie w wielu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w uchwale NSA z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16. W ww. uchwale Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów przyjął, że: "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa P. bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99, ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.)". W uzasadnieniu tej uchwały NSA podniósł, że od czasu uchylenia ustawą z 1960 r. o kolejach rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. (ze zmianami) o utworzeniu przedsiębiorstwa "P.", nie został uchwalony żaden akt prawny przyznający P. nabycie prawa zarządu ex lege. Legitymacji do zainicjowania postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji komunalizacyjnej nie można również wywodzić z powołanych w skardze okoliczności istnienia na skomunalizowanym gruncie naniesień budynkowych i faktu, że wskutek komunalizacji przedmiotowego gruntu P. S.A. została pozbawiona prawa własności nakładów na nieruchomości, w tym budynku mieszkalnego. Tego rodzaju okoliczności, jak trafnie zauważył organ odwoławczy, mogą świadczyć co najwyżej o interesie faktycznym P. S.A. (związanym np. z rozliczeniem poniesionych nakładów), który jednak nie daje skarżącej przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Wobec powyższego, za niezasadne uznać trzeba zarzuty naruszenia art. 28 kpa, art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "P." w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "P." oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Nie można również podzielić zarzutów naruszenia art. 7, 8, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy administracji z urzędu podjęły wszelkie niezbędne czynności dla wyjaśnienia, czy skarżącej przysługuje tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanej nieruchomości. Przeprowadzona przez organy ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego nie ma cech dowolności i nie narusza zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej. Ponadto, przyjęte przez organy stanowisko zostało należycie uzasadnione poprzez wskazanie dowodów, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcia oraz przyczyn, dla których organy nie podzieliły argumentacji skarżącej. Organy wyjaśniły przy tym podstawę prawną wydanych decyzji. Nie mogły również odnieść skutku pozostałe zarzuty P. S.A., tj. zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 oraz art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r., które koncentrują się na podważaniu legalności decyzji komunalizacyjnej z [...] czerwca 1998 r. Przedmiotowe postępowanie nie dotyczy jednak legalności komunalizacji spornego gruntu na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, lecz wyłącznie zasadności umorzenia postępowania nieważnościowego dotyczącego legalności decyzji komunalizacyjnej z uwagi na brak po stronie skarżącej przymiotu strony postępowania (art. 105 § 1 kpa). Z tego powodu wskazane wyżej zarzuty nie mogły podlegać kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji.