I SA/Wa 1581/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędzia WSA Emilia Lewandowska Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty oddala skargę Minister Skarbu Państwa, po rozpatrzeniu odwołania M. K., decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], o odmowie M. K. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. K. i A. K. nieruchomości w [...], tj. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Decyzja Ministra została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 31 grudnia 2008 r. do Wojewody [...] wpłynął, przesłany drogą elektroniczną, wniosek M. K. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości w [...] przez J. K. i A. K. Ponadto Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], przekazał Wojewodzie [...] według właściwości dokumenty dotyczące tej samej sprawy, zawierające wcześniejszy wniosek strony w tej sprawie. Wojewoda [...] wskazał, że powyższy wniosek dotyczy nieruchomości pozostawionej przez J. K. i A. K. w [...] przy ul. [...], tj. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, na którą składało się trzypokojowe mieszkanie z kuchnią. Do wniosku dołączono: 1) pismo Naczelnika Państwowego Urzędu Repatriacyjnego, Powiatowego Oddziału w [...] nr [...] z dnia [...] października 1946 r., skierowane do J. K. z którego wynika, że przesłuchani przez tamtejszy oddział PUR świadkowie: S. W. i B. Z. oświadczyli, iż J. K. zamieszkujący razem z żoną A. w [...] przy ul. [...], pozostawił tam trzypokojowe mieszkanie z kuchnią; 2) zaświadczenie Państwowego Urzędu Repatriacyjnego, Powiatowy Oddział w [...] z dnia [...] października 1946 r. wskazujące na to, że J. K., uprzednio zamieszkały w [...], już w 1939 r. jako repatriant opuścił byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Organ I instancji ustalił, że następcą prawnym J. K. i A. K., a więc osobą uprawnioną do ubiegania się o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przedmiotowej nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej jest M. K. Jednocześnie organ I instancji podniósł, iż pismo nr [...] z dnia [...] października 1946 r. nie jest ani orzeczeniem wydanym przez były Państwowy Urząd Repatriacyjny, w rozumieniu art. 6 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., ani oświadczeniem świadków. Zdaniem Wojewody dokument ten jedynie zwięźle referuje treść oświadczenia świadków, nie stwierdza natomiast we właściwej dla aktu administracyjnego formie władczej, że J. K. jako wyłączny właściciel, bądź J. K. z żoną A. jako współwłaściciele, pozostawił czy też pozostawili w [...] lokal mieszkalny jako przedmiot odrębnej własności. Jak wyjaśnił organ I instancji, dowód ten nie jest również oświadczeniem świadka ponieważ nie obejmuje treści oświadczenia woli lub wiedzy, podpisanego przez tę osobę. Ponadto [...] organ ustalił, że przy ul. [...] przeważała zabudowa [...], a właścicielem [...] przy ul. [...] w [...] był T. E. W związku z powyższym organ wojewódzki odmówił wiarygodności temu dowodowi, w tym również ze względu na brak wystarczającej informacji o rodzaju i powierzchni pozostawionej nieruchomości, uznając że na podstawie tego dowodu nie można stwierdzić, że J. K. i A. K. byli współwłaścicielami mieszkania w [...] przy ul. [...]. Jednocześnie organ I instancji, oceniając moc dowodową powołanego zaświadczenia Państwowego Urzędu Repatriacyjnego, Powiatowy Oddział w [...] z dnia [...] października 1946 r. wyjaśnił, że dowodowi temu nie można przypisać istotnego znaczenia w sprawie, ponieważ wynika z niego jedynie tyle, że J. K. mieszkał w [...], natomiast nie zawiera jakichkolwiek danych na temat rodzaju, powierzchni i stanu pozostawionej nieruchomości. Wobec powyższego Wojewoda [...] pismem z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], wezwał M. K. do przedłożenia dowodów świadczących o pozostawieniu nieruchomości przez J. K. i A. K., jednocześnie wskazując możliwości ich pozyskania w kraju i za granicą. W odpowiedzi strona w piśmie z dnia 7 sierpnia 2013 r. wskazała, ze dokument z dnia [...] października 1946 r. jest w jej ocenie dowodem wystarczającym. Organ I instancji wystąpił do Archiwum Państwowego w [...], Archiwum Akt Nowych w [...] oraz Konsulatu Generalnego Rzeczypospolitej Polskiej [...] o odszukanie dokumentów mogących stanowić dowody w prowadzonym postępowaniu. Poszukiwanie dokumentów w ww. archiwach nie przyniosło rezultatu, natomiast z archiwów [...] nie otrzymano wówczas jeszcze odpowiedzi. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ I instancji uznał, że nie został spełniony wymóg, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), to znaczy nie udowodniono w przewidziany ustawą sposób, że J. K. A. K. pozostawili jako współwłaściciele nieruchomość w [...] przy ul. [...]. W konsekwencji zajętego stanowiska Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], odmówił M.K. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. K. i A. K. nieruchomości w [...] poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...], uchylił decyzję organu I instancji w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, wskazując m.in. na potrzebę przeprowadzenia dodatkowych czynności w postępowaniu wyjaśniającym. Zgodnie z zaleceniami organu odwoławczego, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji zobowiązany był m.in. dołożyć szczególnej staranności na etapie zbierania a następnie oceny dowodów dotyczących spełniania lub niespełniania przesłanek warunkujących potwierdzenie prawa do rekompensaty, wymienionych w art. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005r. w szczególności dotyczących pozostawienia przez J. K. i A. K. nieruchomości w [...] poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej oraz rodzaju, powierzchni i stanu tych nieruchomości. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. odmówił potwierdzenia, że M. K. przysługuje prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. K. i A. K. opisanej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił m.in. że dodatkowe czynności wykonane przez organ wykazały: 1) brak dokumentów archiwalnych potwierdzających to, że J. i A. małżonkowie K. przed dniem 1 września 1939 r. byli właścicielami jakiejkolwiek nieruchomości w [...] (dowód: uwierzytelnione tłumaczenie z języka [...] archiwalnego zaświadczenia Państwowego Archiwum [...],Nr [...] z dnia [...] października 2015 r.); 2) brak dokumentów potwierdzających repatriację J. i A. K. na obecne terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Uzyskany z Archiwum Akt Nowych fragment wykazu imiennego repatriantów przybyłych w dniach [...] października do [...] października 1946 r. na [...],na którym widnieje J. K., syn J., urodzony w 1909 r. w [...], zawód — [...], który następnie został skierowany do [...] na ul. [...] świadczy jedynie o tym, że J. K. zgłosił się w wyszczególnionej dacie na [...] a nie został tam skierowany jako repatriant, gdyż urzędowych dokumentów potwierdzających repatriację nie posiadał; 3) w zasobach Instytutu Pamięci Narodowej we [...] brak jest dokumentów potwierdzających repatriację, dotyczących [...] J. K. w [...], jego tam miejsca zamieszkania oraz miejsc przebywania po opuszczeniu w 1939 roku [...] aż do przyjazdu jako repatriant do [...] w październiku 1946 r. (pismo [...] z dnia [...] stycznia 2015 r.). W ocenie organu wojewódzkiego zebrane w sprawie dowody, w tym również w ramach dodatkowych czynności wyjaśniających, nie potwierdzają pozostawienia przez J. K. i A. K. nieruchomości w [...] przy ul. [...] w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., a zatem, zdaniem Wojewody, w niniejszej sprawie nie został spełniony wymóg, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 8 lipca2005 r., to znaczy nie udowodniono w przewidziany ustawą sposób, że J. K. i A. K. pozostawili jako współwłaściciele nieruchomość poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w [...] przy ul. [...]. Od powyższej decyzji M. K. złożył odwołanie, wnosząc o jej uchylenie jako sprzecznej z prawem i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości w [...]. Minister Skarbu Państwa, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., utrzymał w mocy odmowną decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2016 r. Organ odwoławczy wskazał, że kwestie rekompensat za "mienie zabużańskie" reguluje ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej i przytoczył treść art. 2, 3, 5 ust. 1 i 7 tej ustawy. Minister wskazał, że w toku przeprowadzonego postępowania, Wojewoda [...] realizując wytyczne zawarte w uzasadnieniu decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2014 r., podjął szereg dodatkowych czynności dowodowych, m.in. zwrócił się o udzielenie informacji do archiwów, urzędów i instytucji jak również w dniu [...] maja 2015 r. przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem świadków: B. K. i L. K. - rodziców strony M. K. Dodatkowo przeprowadzona kwerenda archiwalna nie przyniosła pozytywnych rezultatów. Przy czym zasadnie organ wojewódzki zeznań świadków nie uznał za wiarygodny dowód świadczący o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, wskazując że świadkowie, którzy urodzili się już po zakończeniu II wojny światowej, nie widzieli przedmiotowej nieruchomości, nie znali szczegółowych informacji na temat jej powierzchni a wiedzę o niej posiadali jedynie z przekazu rodzinnego. Wobec czego w niniejszej sprawie nie został spełniony wymóg, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005r., to znaczy nie udowodniono w przewidziany ustawą sposób, że J. K. i A. K. pozostawili nieruchomość w [...] przy ul. [...]. Zdaniem Ministra Skarbu Państwa, organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w tym zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.), a także z, wyrażoną w art. 8 k.p.a., zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Jednocześnie Wojewoda, prowadząc postępowanie, nie ograniczył się do oceny przedłożonego przez stronę materiału dowodowego, lecz aktywnie, z własnej inicjatywy poszukiwał dowodów w sprawie, m.in. występując w tym celu do archiwów krajowych i zagranicznych oraz przeprowadzając rozprawę administracyjną z udziałem świadków. W toku postępowania administracyjnego w sposób wyczerpujący został zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy. W przedstawionych okolicznościach sprawy Minister Skarbu Państwa stwierdził, że nie znalazł podstaw do odmiennej oceny zgromadzonego materiału dowodowego niż ocena dokonana przez Wojewodę [...] w postępowaniu administracyjnym zakończonym odmowną decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. K. Według skarżącego zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są niezgodnie z prawem. Skarżący zarzucił Ministrowi naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do oświadczenia K. Z. z dnia [...] czerwca 2016 r., potwierdzającego fakt pozostawienia mieszkania w [...] przez J. i A. K. Ponadto skarżący nie może zgodzić się z twierdzeniami organów o niemożności uznania za wiarygodny dowód w sprawie pisma Naczelnika Państwowego Urzędu Repatriacyjnego, Powiatowego Oddziału w [...] nr [...] z dnia [...] października 1946 r. Również niezasadnie organy przyjęły, że rodzaj zabudowy na ulicy [...] w [...] wykluczał zabudowę inną niż [...], a dokonane przez organ ustalenia właściciela nieruchomości przy ul. [...] jako T. E. dotyczyło okresu sprzed 1939 r. Jednocześnie skarżący wskazał, iż jego dziadek – J. K. przed wojną był [...] w [...] i brak dokumentów w archiwach [...] wydaje się być uzasadniony i naturalny. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art.13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowo-administracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Przy czym kontrola sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją odwoławczą od ostatecznej decyzji administracyjnej, a - jak wspomniano wyżej - ocenia ten akt pod względem legalności. Należy także podkreślić, że stosownie do treści art.134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że oceniając zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Sąd podziela stanowisko organu II instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, tym bardziej, że zarzuty skargi sprowadziły się do braku odniesienia się przez organ do dowodu w postaci dokumentu, który w dacie wydawania zaskarżonej decyzji nie istniał, tym samym nie był organowi znany. Skarżący ponadto wskazał, że nie zgadza się z twierdzeniami i oceną wyrażoną przez organ. Przepisy prawa materialnego, które znalazły zastosowanie w przedmiotowej sprawie tj. w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty, z tytułu pozostawienia przez J. K. i A. K. nieruchomości w [...] poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej to ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej ( Dz.U. Nr 169,poz.1090). Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Sąd na wstępie podkreśla, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone przez organy obu instancji w sposób bardzo skrupulatny i wyczerpujący, a w wyniku uzupełnienia wszelkich, możliwych informacji archiwalnych organy wydały decyzje odpowiadające prawu. Mimo podjęcia przez organ czynności wyjaśniających, zgodzić się należy z organem, że brak w sprawie dowodów potwierdzających pozostawienie mienia przez poprzedników prawnych skarżącego w [...]. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych ustawowych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania administracyjnego. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie i po rozważeniu podniesionych przez skarżącego zarzutów sąd uznał, że nie dają one podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji organu II instancji, gdyż rozstrzygnięcie to nie narusza przepisów prawa. Przechodząc do analizy zarzutów sprecyzowanych w skardze należy stwierdzić, że nie może się ostać zarzut nie odniesienia się przez organ do dowodu złożonego dopiero w toku postępowania sądowego. Jednocześnie podnieść należy, że przepisy k.p.a. nie definiują pojęcia środka dowodowego, natomiast przepis art. 75 § 1 stanowi jedynie, że " jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy , a nie jest sprzeczne z prawem". Wobec tego przez pojęcie środka dowodowego w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć wszelkie źródła prawdziwych informacji umożliwiających dowodzenie. Rezultatem procesu dowodzenia uzyskanym na podstawie określonych środków dowodowych jest dowód istnienia lub nie istnienia określonego faktu albo prawdziwości lub nieprawdziwości określonego twierdzenia o tym fakcie (Kodeks Postępowania Administracyjnego – Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski, s.315 "Zarys procesu administracyjnego, Dawidowicz s.109-110). W przepisach kpa brak podstaw do wprowadzania zróżnicowania środków dowodowych, gdyż przyjmuje on zasadę równej mocy środków dowodowych. Nie można pominąć w rozważaniach, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej, mająca kapitalny wpływ na ukształtowanie całego postepowania oraz rozłożenia ciężaru dowodu w postepowaniu administracyjnym. Z zasady tej ustanowionej w przepisie art.7 kpa wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (Dawidowicz, Ogólne postepowanie administracyjne s.108 ). Wydaje się jednak, że wskazane obowiązki organu (art.7 kpa) nie przeczą tezie , że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu powinien spoczywać na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne (por. Postepowanie administracyjne i postepowanie przed sądami administracyjnymi wyd .3 W. Chróścielewski i J.P. Tarno str.119). Nie brakuje również przykładów w orzecznictwie NSA podzielających taki punkt widzenia (wyrok z dnia 6 października 1999 r. IIISA 5566/98 ONSA 2000, nr 4 poz.153 oraz wyrok z dnia 28 sierpnia 2007 r. I OSK 1801/06 niepubl. i z tej samej daty I OSK 1802/06 ONSA i WSA 2008, nr 4, 73). Podkreślenia wymaga, że organy w toku niniejszego postępowania wykazały się dostrzegalną dociekliwością, przy stosunkowo biernej postawie skarżącego. Wracając wobec powyższych rozważań na grunt przedmiotowej sprawy podnieść należy, że organ wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo i wnikliwie przeprowadził postępowanie dowodowe, prawidłowo również i zgodnie z dyspozycją przepisu art. 107 § 3 kpa swoje stanowisko wyrażone w sentencji decyzji uzasadnił.. Trzeba dodać, że z art.6 ust 1 pkt 1 ustawy wynika jakie dowody należy dołączyć do wniosku, mogą być nimi również oświadczenia dwóch świadków złożone w przepisanej formie. Wymogom tym skarżący nie sprostał, pomimo bardzo wszechstronnym działaniom organów w tej sprawie. Wcześniej składane oświadczenie świadka nie odpowiadało wymaganiom prawnym, a złożone aktualnie nie było organowi znane, Sąd natomiast dokonuje oceny wyników działań organów administracji w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, tym samym załączony dowód nie ma w niniejszej sprawie znaczenia. Na marginesie podnieść wypada, że ustawa wskazuje jednoznacznie, że chodzi o oświadczenia co najmniej dwóch świadków. Wobec powyższego, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.