I SA/Wa 1582/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.) Sędziowie: WSA Gabriela Nowak WSA Bogdan Wolski Protokolant specjalista Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2011 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010r. [...]utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] listopada 2009 r. sygn. [...]. W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny. Stowarzyszenie Ochrony Dziedzictwa Kulturowego i Architektury [...] (dalej skarżący) - jako organizacja społeczna - pismem z dnia 22 czerwca 2009 r. zwróciło się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. o wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków "obszaru ulicy [...] w W. na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...] wraz z przyległymi pierzejami zabudowy i posesjami w szczególności w zakresie ochrony: linii zabudowy od strony ulicy, linii zabudowy od strony ogrodów, istniejącej wysokości budynków, powierzchni zabudowy i gabarytów istniejących budynków". Do wniosku dołączono uzasadnienie autorstwa dr hab. inż. arch. K. G., w którym opisano wartości historyczne oraz naukowe zespołu nieruchomości na obszarze wymienionej wyżej ulicy [...] jak również wskazano na istniejące zagrożenia dla zabudowy, podnosząc w szczególności, iż istniejąca ochrona prawna przewidziana dla tego obszaru, jest niewystarczająca. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w W. postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków w/w obszaru. W uzasadnieniu orzeczenia organ `stwierdził, że wnioskowany do wpisu obszar nie posiada zespołu wyróżniających go cech predystynujących go do objęcia indywidualną ochroną konserwatorską, uznając że repertuar rozwiązań zastosowanych na tym obszarze odpowiada ogólnym zasadom przyjętym w obszarze [...], kodyfikujących charakter tej dzielnicy (m.in. duży udział zieleni ulicznej oraz wewnątrzblokowej, ograniczenie wysokości zabudowy). Organ I instancji zaznaczył także, iż podstawowymi dokumentami zawierającymi wskazania chroniące kulturowe wartości cennych urbanistycznych obszarów są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Ulica [...] zraz z zabudową znajduje się w strefie ochrony wybranych parametrów historycznego układu urbanistycznego oznaczonej symbolem [...] ( zespół [...]) w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania [...]" zatwierdzonym stosowną uchwałą Rady [...]. Studium projektuje ochronę wartości kulturowych zespołu poprzez uwzględnienie w zagospodarowaniu przestrzennym zasad ochrony analogicznych jak dla obszarów wpisanych do rejestru zabytków. Wszczynając postępowanie w sprawie wpisu do rejestru zabytków z urzędu organ musi działać w przekonaniu, iż jego przedmiot odpowiada definicji legalnej zabytku określonej w art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Organ konserwatorski winien dowieść w oparciu o możliwe zobiektywizowane przesłanki, że układ urbanistyczny definiowany w oparciu o art. 3 pkt 12 w/w ustawy istotnie odpowiada wskazanej w przepisie definicji, gdyż będąc organem administracji publicznej działającym zgodnie z zasadami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego nie może kierować się założeniem o nadrzędności interesu społecznego nad interesem indywidualnym np. dążeniem do utrzymania dotychczasowego "ekskluzywnego" charakteru tej części zabudowy, co wynika z uzasadnienia wniosku. Jak stanowi art. 31 § 2 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest do oceny przedłożonego wniosku zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z treści § 1 tego przepisu. Tymczasem odnosząc się do tej obligacji wnioskowany obszar nie posiada zespołu wyróżniających go cech które uzasadniają zasadność objęcia go indywidualną ochroną - poprzez wpis do rejestru zabytków. Ulica [...] nie jest np. historycznym traktem tak jak ulica [...], czy też osnową osady, gościńcem tak jak ulica [...]. Nie jest poprawne dowolne wykazywanie swoistej "autonomii" danej ulicy przez wyróżnienie jej poprzez wpis do rejestru jako tejże odrębności nie posiadającej. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od powyższego orzeczenia, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w/w postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] listopada 2009 r. Minister stwierdził - na podstawie analizy statutu Stowarzyszenia Ochrony Dziedzictwa Kulturowego i Architektury [...] - że w niniejszej sprawie pierwsza z przesłanek żądania wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek organizacji społecznej w sprawie dotyczącej innej osoby wymieniona w art. 31 § 1 kpa (cel statutowy) - została spełniona. Natomiast - odnosząc się do drugiego elementu legitymującego żądanie Stowarzyszenia, tj. zgodności tego żądania z interesem społecznym - organ odwoławczy uznał, iż przedmiotowy wniosek nie jest zgodny z interesem społecznym. Dodał, że do rejestru zabytków winny być wpisywane jedynie te obiekty i obszary które posiadają znaczące wartości historyczne, artystyczne lub naukowe. W załączonej do akt opinii znajduje się analiza zabudowy spornego obszaru jednakże brak w niej wskazania elementów wyróżniających ten obszar na tle układu urbanistycznego i ogółu zabudowy [...]. Minister podzielił pogląd [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, iż wartości zabudowy tej ulicy wskazywane przez Stowarzyszenie nie są wystarczające do uznania za merytorycznie zasadną konieczność objęcia jej indywidualną ochroną poprzez wpis do rejestru zabytków łączącą się ze znacznymi ograniczeniami prawa własności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie (błędnie wskazane w skardze jako postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego) wniosło Stowarzyszenie Ochrony Dziedzictwa Kulturowego i Architektury [...], zarzucając mu naruszenie art. 31, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stowarzyszenie podniosło, iż organy obu instancji orzekły w sposób arbitralny, bez należytego uzasadnienia, nie wskazując dlaczego ulica [...] nie różni się od innych ulic [...] mimo zwrócenia uwagi w uzasadnieniu wniosku na wybitne walory tej ulicy. Ponadto organ winien skoncentrować się na kwestii spełnienia przesłanek z art. 31 kpa, które to przesłanki w ocenie skarżącego zostały spełnione a zatem należało wszcząć postępowanie, przeprowadzić szczegółowe postępowanie dowodowe i wydać decyzję o wpisie obszaru do rejestru zabytków. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji, zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że uważa skargę za nieuzasadnioną i wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone postanowienie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania postanowienia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania administracyjnego. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2010 r. utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] listopada 2009 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków obszaru ulicy [...] w W. na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...] wraz z przyległymi pierzejami zabudowy i posesjami w szczególności w zakresie ochrony: linii zabudowy od strony ulicy, linii zabudowy od strony ogrodów, istniejącej wysokości budynków, powierzchni zabudowy i gabarytów istniejących budynków. Odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła na podstawie art. 31 § 1 kpa - zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (§ 2). Przepis ten ustanawia zatem dwie przesłanki, które muszą zostać spełnione łącznie, aby żądanie wszczęcia postępowania pochodzące od organizacji społecznej w sprawie dotyczącej innej osoby zakończyło się wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania. Pierwszą przesłanką jest uzasadnienie żądania celami statutowymi tej organizacji. Drugą stanowi natomiast interes społeczny przemawiający za wszczęciem postępowania. Ponadto żądanie takie może zostać wniesione tylko w sprawie, w której organ administracyjny władny jest wszcząć postępowanie administracyjne z urzędu. W niniejszej sprawie za bezsporny należy uznać fakt, że przesłanka pierwsza ww. przepisu została spełniona, bowiem jak wynika z krajowego rejestru sądowego zawierającego wyciąg z rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji i publicznych zakładów opieki zdrowotnej (znajdującego się w aktach sprawy niniejszej), celem stowarzyszenia jest m. in. ochrona istniejących obiektów historycznych na terenie [...] i podejmowanie działań w celu zachowania i kształtowania walorów architektoniczno - urbanistycznych [...]. Natomiast - odnośnie drugiej ze wskazanych powyżej przesłanek - należy stwierdzić, że organy orzekające w sprawie rzetelnie i wnikliwie rozważyły kwestię interesu społecznego dotyczącą wpisu obiektu do rejestru zabytków zasadnie uznając, iż przedmiotowy wniosek nie jest zgodny z interesem społecznym, bowiem przedmiot objęty wnioskiem nie odpowiada definicji legalnej zabytku określonej w art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Organ pierwszej instancji przeprowadził dowód z dokumentacji fotograficznej dołączonej do wniosku oraz z opinii stanowiącej jego uzasadnienie, a ponadto oparł się na faktach znanych mu z urzędu (ulica [...] wraz z zabudową znajduje się w strefie ochrony wybranych parametrów historycznego układu urbanistycznego oznaczonej symbolem [...]- zespół [...] w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania [...]" zatwierdzonym uchwałą Rady [...]). Następnie dokonał oceny obiektu pod kątem art. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), który określa pojęcie zabytek - jako nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową i art. 3 ust. 12 - uznając, że wnioskowany do wpisu obszar nie posiada zespołu wyróżniających go cech predystynujących go do objęcia indywidualną ochroną konserwatorską, zwłaszcza że repertuar rozwiązań zastosowanych na tym obszarze odpowiada ogólnym zasadom przyjętym w obszarze [...], kodyfikujących charakter tej dzielnicy i nie wyróżnia się żadnymi szczególnymi cechami uzasadniającymi objęcie go indywidualną ochroną poprzez wpis do rejestru zabytków. Organ był obowiązany do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, ale skoro decyzja o wpisie do rejestru zabytków lub odmowa dokonania tego wpisu, ma charakter uznaniowy, a organy ochrony zabytków są władne do dokonywania oceny obiektu pod względem posiadanych przez niego wartości artystycznych, historycznych i naukowych. (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z dnia 22 maja 2007 r. sygn. akt 119/07, Lex 347785) - to zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie musiał zawierać dodatkowych, niezależnych od organu opinii i ekspertyz a dokonanej ocenie wyrażonej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie sposób zarzucić arbitralności. Sąd w całości podziela pogląd, że organy ochrony zabytków - które są władne do dokonywania oceny obiektu pod względem posiadanych przez niego wartości artystycznych, historycznych i naukowych - nie mają obowiązku - orzekając w przedmiocie wpisu obiektu do rejestru zabytków lub o odmowie wpisu - dopuszczenia dowodu z opinii biegłych na okoliczność, czy przedmiotowy obiekt jest, czy nie jest zabytkiem, co było przedmiotem zarzutów zawartych w zażaleniu złożonym przez skarżące Stowarzyszenie. Właściwość do wpisania obiektu do rejestru zabytków posiada wyłącznie wojewódzki konserwator zabytków, który dysponując wykształconą w zakresie historii sztuki i architektury kadrą pracowników, jest w stanie obiektywnie ocenić - w oparciu o zebrany materiał dowodowy - czy obiekt posiada walory zabytkowe, czy tez nie. Należy w tym kontekście podkreślić, że art. 84 § 1 kpa przewiduje możliwość zasięgnięcia opinii biegłych tylko w przypadku, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, a więc wykraczające poza zakres wiedzy organu administracji publicznej, który prowadzi postępowanie – co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Jak wynika z cytowanej wyżej definicji legalnej zabytku jest to dzieło człowieka, którego zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. W ocenie Sądu organy obu instancji słusznie utożsamiły brak istnienia interesu społecznego po stronie skarżącego do wszczęcia postępowania w sprawie niniejszej z niespełnieniem przez objęty wnioskiem obszar definicji zabytku. Aczkolwiek definicje zawarte w treści art. 3 pkt 1 i pkt 12 cyt. ustawy są nieostre, doprecyzowanie użytych w tych regulacjach wyrażeń wymaga posłużenia się kryteriami ocennymi, ale nie stanowi to usprawiedliwienia dowolności rozstrzygnięć. Takiej dowolności, czy arbitralności nie można zarzucić zaskarżonemu rozstrzygnięciu. Organ podnosi bowiem, iż jakkolwiek istniejące przy tej ulicy relacje przestrzenne pomiędzy zabudową i zielenią, linia zabudowy oraz wygląd zewnętrzny poszczególnych budynków zasługują na zachowanie i należyte utrzymanie to wartości zabudowy tej ulicy wskazywane przez skarżącego nie są wystarczające do uznania za merytorycznie uzasadnioną konieczność objęcia układu urbanistycznego ulicy [...] tak szczególną formą ochrony, łączącą się ze znacznymi ograniczeniami prawa własności. W opinii stanowiącej uzasadnienie wniosku brak jest wskazania elementów wyróżniających ten obszar na tle układu urbanistycznego i ogółu zabudowy [...]. Konieczność wpisania do rejestru zabytków danego obszaru nie może budzić wątpliwości – i nie budzi w realiach sprawy niniejszej – bowiem wpis taki nakłada na właścicieli obiektów położonych na terenie wpisanym do rejestru szereg obowiązków i ograniczeń swobody użytkowania. W kontekście powyższego zarzut ze skargi dotyczący nie wskazania przez organy dlaczego ulica [...]nie różni się od innych ulic [...] mimo zwrócenia uwagi w uzasadnieniu wniosku na wybitne walory tej ulicy uznać należy za niezasadny. Reasumując, stwierdzić należy, że organy orzekające w niniejszej sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy. Słusznie odmówiły wszczęcia postępowania z wniosku Stowarzyszenia, prawidłowo oceniając przesłanki nie uwzględnienia tego żądania. Przekonująco uzasadniły swoje rozstrzygnięcie - szczególnie odnośnie braku interesu społecznego - nie naruszając przy tym granic swobodnej oceny dowodów oraz nie przekraczając granic uznania administracyjnego Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).