I SA/Wa 1584/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędzia WSA Tomasz Szmydt Protokolant starszy referent Agnieszka Bieńkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy R. z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] pozytywnie opiniujące projekt podziału działki nr [...]. Zaskarżone postanowienie wydano w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wnioskiem z dnia [...] marca 2012 r. A. J., K. J., A. J. i A. J. - współwłaścicielki nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha., położonej we wsi P., gmina R. - wystąpiły o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału przedmiotowej nieruchomości Wójt Gminy R. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału nieruchomości położonej we wsi P., gmina R., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, uregulowanej w Księdze Wieczystej Nr [...], przedstawiony na mapie ze wstępnym projektem podziału, będącej załącznikiem do postanowienia w ten sposób, że w wyniku podziału wydzielono: - działkę przeznaczoną pod drogę wewnętrzną, - działkę przeznaczoną pod poszerzenie drogi publicznej ozn. symbolem [...] (ul. [...]) zgodnie z liniami rozgraniczającymi uchwalonego planu. Jednocześnie podniósł, że decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału zostanie wydana po dostarczeniu przedwstępnej umowy notarialnej ustanawiającej prawa własności lub służebność drogową w działce sąsiedniej nr [...] (1/2 szerokości drogi wew. min. 8m.) oraz po przedłożeniu mapy przyjętej do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego - zgodnie z art. 96 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ustawy. Dodał, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym w dniu [...] października 2005 r. przez Radę Gminy R. Uchwałą Nr [...], opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. zmienionym Uchwałą Nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] września 2007 r. opublikowanym w Dz. Urz. Woj . [...]. Nr [...], poz. [...] z dnia [...] listopada 2007 r. - w/w działka znajduje się: - północna część działki znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem [...] - tj. tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług w liniach rozgraniczających (szerokości 15m) drogi zbiorczej ozn. symbolem [...] (ul. [...]), - pozostała część działki znajduje się w obszarze oznaczonym symbolami [...] (w pasie ok. 85-100 m) tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z towarzyszącą funkcją usług i [...] - tj. tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W związku z tym proponowany podział jest zgodny z w/w ustaleniami planu pod warunkiem, iż wydzielana droga wewnętrzna - po dołączeniu do wydzielanej drogi wewnętrznej w działce sąsiedniej - będzie miała szerokość min. 8m. W zażaleniu na to postanowienie (będące jednocześnie zażaleniem na postanowienie Wójta Gminy R. z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] pozytywnie opiniujące projekt podziału działki nr [...]) Zarząd Powiatu P. - reprezentowany przez Starostę - wskazał, że w postępowaniu podziałowym dotyczącym przedmiotowych nieruchomości Powiat [...] powinien być stroną. Tymczasem w przedmiotowym postępowaniu podziałowym Wójt Gminy R. zaniechał obowiązku wynikającego z art. 9 i 10 kpa. Powiat [...] nie został uznany za stronę, nie otrzymał zawiadomień o wszczęciu postępowania i nie miał możliwości brać czynnego udziału w opisywanym postępowaniu. Za stronę uznano Zarząd Powiatu [...] - co jest nieprecyzyjne, gdyż stroną jest jednostka samorządu terytorialnego, a nie jej organ wykonawczy. Ponadto podniósł błędne zaopiniowanie wstępnego projektu podziału, który nie jest zgodny z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi na terenie objętym projektem podziału. Wskazał, iż żaden z obowiązujących przepisów dotyczących podziału nieruchomości nie przewiduje "warunkowego" zaopiniowania projektu z planem miejscowym. Plan miejscowy zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] października 2005 r., obowiązujący na terenie objętym projektem podziału, ustala, że: "w przypadku wydzielenia drogi wewnętrznej o szerokości 8 m, powstającej z symetrycznego wydzielenia dwóch działek, podział powinien być dokonany jednocześnie dla obydwu nieruchomości". Zaś w niniejszej sprawie, Wójt pozytywnie opiniuje projekt podziału nie stosując zasad wynikających z planu - oddzielnie zaopiniował on projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...], a oddzielnie nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] - podczas, gdy plan ustala, aby prowadzić jedno postępowanie zmierzające do podziału obu nieruchomości jednocześnie. Prawidłowe zastosowanie ww. zasady nie jest możliwe w dwóch odrębnych postępowaniach administracyjnych - ze względu na możliwości odwoławcze lub wycofanie się jednej ze stron. W dalszym części zażalenia Zarząd podniósł, iż organ I instancji opiniując oba projekty podziału wziął pod uwagę jedynie ustalenia planu miejscowego zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] października 2005 r. – podczas, gdy na terenie objętym projektem podziału obowiązuje jeszcze drugi plan, zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] września 2009 r. Po rozpoznaniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Wskazało, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu miejscowego dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Zatem organ - w ramach dokonywanej oceny zgodności podziału z ustaleniami planu - musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy proponowany przez wnioskodawcę projekt podziału służy realizacji celu i przeznaczenia określonego w planie, a więc czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu określonego w planie miejscowym, po zatwierdzeniu podziału nieruchomości. W przedmiotowej sprawie organ I instancji zaopiniował pozytywnie wstępny projekt podziału działki nr [...] - jako zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego gminę R. - uznając, iż proponowany podział jest zgodny z założeniami dla terenu, na którym znajduje się ta działka. W związku z tym Kolegium uznało, że zaproponowany i pozytywnie zaopiniowany projekt podziału jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla tego terenu i stwarza on hipotetyczną możliwość realizacji celu określonego w planie. Dodało, że postanowienia podejmowane w trybie art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami są jedynie częścią (etapem) postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości. Zatem na tym etapie postępowania nie ogranicza się prawa własności, zaś organ administracyjny wypowiada się jedynie o tym, czy projektowany podział jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie złożył Zarząd Powiatu [...] wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi powtórzył swoje stanowisko i argumentację przedstawioną w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Podniósł, że w przypadku wydania decyzji zatwierdzającej podział, w dniu w którym decyzja stanie się ostateczna, działka nr ew. [...] przeznaczona pod poszerzenie ulicy [...] (fragment drogi powiatowej Nr [...]) stanie się własnością Powiatu [...] z mocy prawa stosownie do art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tego tytułu, w stosunku do Powiatu [...] powstanie roszczenie o wypłatę odszkodowania w oparciu o art. 98 ust. 3 tej ustawy. Odszkodowanie ustala się w trybie negocjacji pomiędzy poprzednim właścicielem nieruchomości a Zarządem Powiatu jako organem wykonawczym Powiatu [...]. Z tego wynika, że Powiat [...] ma własny interes prawny do udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o podział nieruchomości. Tymczasem w przedmiotowym postępowaniu podziałowym Wójt Gminy R. zaniechał obowiązku wynikającego z art. 9 i 10 kpa. Powiat [...] nie został uznany za stronę, nie otrzymał zawiadomień o wszczęciu postępowania i nie miał możliwości brać czynnego udziału w opisywanym postępowaniu. Za stronę uznano Zarząd Powiatu [...] - co jest nieprecyzyjne, gdyż stroną jest jednostka samorządu terytorialnego, a nie jej organ wykonawczy. Następnie ponownie powtórzył zarzut dotyczący błędnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału, który nie jest zgodny z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi na terenie objętym projektem podziału. Wskazał, iż żaden z obowiązujących przepisów dotyczących podziału nieruchomości nie przewiduje "warunkowego" zaopiniowania projektu z planem miejscowym. Plan miejscowy zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] października 2005 r., obowiązujący na terenie objętym projektem podziału, ustala, że: "w przypadku wydzielenia drogi wewnętrznej o szerokości 8 m, powstającej z symetrycznego wydzielenia dwóch działek, podział powinien być dokonany jednocześnie dla obydwu nieruchomości". Zaś w niniejszej sprawie, Wójt pozytywnie opiniuje projekt podziału nie stosując zasad wynikających z planu - oddzielnie zaopiniował on projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...], a oddzielnie nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] - podczas, gdy plan ustala, aby prowadzić jedno postępowanie zmierzające do podziału obu nieruchomości jednocześnie. Prawidłowe zastosowanie ww. zasady nie jest możliwe w dwóch odrębnych postępowaniach administracyjnych - ze względu na możliwości odwoławcze lub wycofanie się jednej ze stron. Dodał, że organ I instancji opiniując oba projekty podziału wziął pod uwagę jedynie ustalenia planu miejscowego zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] października 2005 r. – podczas, gdy na terenie objętym projektem podziału obowiązuje jeszcze drugi plan, zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] września 2009 r. W dalszej części skargi Zarząd podniósł, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze W. wydało postanowienie utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie stwierdzając, że: "jak wynika z projektu podziału zaproponowanego w przedmiotowej sprawie stwarza on hipotetyczną możliwość realizacji celu określonego w planie (...) na tym etapie postępowania nie ogranicza się prawa własności, zaś organ administracyjny wypowiada się jedynie o tym, czy projektowany podział jest zgodny z ustaleniami planu." Stwierdził, iż z takim stanowiskiem nie można się zgodzić, ponieważ już na tym etapie organ wskazuje wnioskodawcy sposób, w jaki uprawniony geodeta ma zaprojektować podział nieruchomości i przesądza o tym, czy ma zostać wydzielona działka pod poszerzenie drogi, która zgodnie z prawem przejdzie na własność innego podmiotu. Uznał także, że pomimo hipotetycznej możliwości realizacji celu określonego w planie, organ nie może prowadzić postępowań rozłącznie, co jest wprost sprzeczne z zapisami planu miejscowego, a ponadto może rodzić problemy w prawidłowym wydzieleniu drogi wewnętrznej, ze względu na możliwości odwoławcze lub wycofanie się jednej ze stron. Ponadto organ II instancji nie wypowiedział się w kwestii uznania przez Wójta Gminy R. Powiatu [...] za stronę postępowania i umożliwienia mu czynnego udziału w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie - powołując się na dotychczasowe ustalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo - administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone postanowienie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania postanowienia na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli sądu jest postanowienie z dnia [...] czerwca 2012 r., którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy R. z dnia [...] kwietnia 2012 r. pozytywnie opiniujące projekt podziału działki nr [...]. W sprawie jest bezsporne i nie kwestionowały tego w toku postępowania administracyjnego również organy, tj. Wójt Gminy R. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., że Powiat [...] (którego organem wykonawczym jest Zarząd Powiatu [...]) ma w niniejszej sprawie interes prawny – wynikający wprost z przepisu art. 98 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, który Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela, iż w przypadku podziału nieruchomości na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdy wiąże się to z wydzieleniem działki pod drogę powiatową - Powiat jest stroną postępowania podziałowego. Z tego samego powodu jest on również stroną postępowania odnośnie opinii dotyczącej wstępnego projektu podziału nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu, ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, Powiat [...] był uznany za stronę postępowania dotyczącego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości i - jak wynika z akt postępowania administracyjnego - brał faktyczny udział w tym postępowaniu. Wprawdzie, zgodzić trzeba się z tym zarzutem skargi, że Powiat [...] nie został zawiadomiony o samym wszczęciu tego postępowania, jednakże, nie można – w stanie faktycznym niniejszej sprawy – twierdzić, iż Powiat realnie nie brał udziału w tym postępowaniu. Powiatowi doręczone zostało bowiem postanowienie Wójta Gminy R. z dnia [...] kwietnia 2012 r. pozytywnie opiniujące wstępny projekt podziału nieruchomości wraz z załącznikiem, który stanowiła mapa wskazująca sposób podziału nieruchomości. Wprawdzie doręczając to postanowienie, niewłaściwie wskazano w miejsce Powiatu, jako adresata – Zarząd Powiatowy w P., to jednak, nie ulega wątpliwości, że Powiat [...] wiedział o toczącym się postępowaniu w sprawie podziału nieruchomości, w sposób określony w tym postanowieniu i uwidoczniony na załączonej mapie. Samo wskazanie w miejsce Powiatu (jako podmiotowi, któremu następuje doręczenie) Zarządu Powiatowego w P., nie oznacza, iż Powiat nie miał wiedzy o toczącym się postępowaniu podziałowym. Ponadto Powiat [...], działający przez Zarząd, który był reprezentowany przez Starostę, wniósł w ustawowym terminie zażalenie na postanowienie pozytywnie opiniujące projekt podziału działki nr [...]. W świetle powyższego Sąd uznał za nieuzasadnione twierdzenia skarżącego, iż postanowienie organu I instancji nie zostało Powiatowi [...] doręczone. W sprawie jest bezsporne, co Sąd wskazał już wyżej, że Powiat [...] jest stroną postępowania w sprawie dotyczącej wstępnego projektu podziału nieruchomości i w ocenie Sądu. mimo błędnego określenia przy doręczaniu przesyłek - w miejsce Powiatu - Zarządu Powiatowego w P., Powiat [...] brał w tym postępowaniu udział. Jest niewątpliwe, że organy powinny w postępowaniu dotyczącym wstępnego projektu podziału nieruchomości przy doręczaniu wszelkiej korespondencji w tym zakresie określając stronę wskazywać "powiat" a nie " zarząd powiatowy", który jest organem wykonawczym powiatu. Nie jest to jednak uchybienie, które w niniejszej sprawie, w świetle całokształtu materiału dowodowego, miało wpływ na wynik sprawy - nie można zatem w tej sytuacji mówić o naruszeniu przepisu art. 28 kpa. Nie można też w niniejszej sprawie mówić o naruszeniu art. 9 i 10 kpa w stopniu, który uzasadniałby uchylenie zaskarżonej decyzji. Choć bowiem Powiatowi nie doręczono zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie dotyczącej wstępnego projektu podziału nieruchomości (organ nie wydał takiego postanowienia) - to nie ulega wątpliwości, że Powiat [...] wiedział o toczącym się postępowaniu, brał w nim udział i mógł zgłaszać swoje żądania oraz zastrzeżenia. Poza tym ten zarzut w niniejszej sprawie nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania nie jest wartością samą w sobie, lecz ma określony cel, którym jest przede wszystkim poinformowanie stron o tym, iż rozpoczęło się postępowanie administracyjne, w którym może zachodzić potrzeba obrony ich praw Również niezasadny jest zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 kpa przez brak zawiadomienia strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się i składania wniosków – gdyż może on odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Tymczasem w postępowaniu odwoławczym nie uzupełniano materiału dowodowego ani nie przeprowadzono żadnych nowych czynności - zatem nie było nieznanych stronie dowodów i materiałów, w stosunku do których mogłaby się ona odnieść. Oceniając zaś prawidłowość zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości - Sąd stwierdził, że postanowienia te są zgodne z prawem. Po pierwsze – nie jest zasadny zarzut skarżącego Zarządu, iż organ I instancji opiniując oba projekty podziału, wziął pod uwagę jedynie ustalenia planu miejscowego zatwierdzone uchwałą Nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] października 2005 r. – podczas, gdy na terenie objętym projektem podziału obowiązuje jeszcze drugi plan, zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] września 2009 r. Wójt Gminy R. - opiniując projekt podziału nieruchomości - wziął pod uwagę ustalenia obu planów. Po drugie – nie jest też zasadny zarzut dotyczący błędnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału, który - według skarżącego - nie jest zgodny z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, gdyż żaden z obowiązujących przepisów dotyczących podziału nieruchomości nie przewiduje "warunkowego" zaopiniowania projektu z planem miejscowym. Plan miejscowy zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] października 2005 r., ustala, że: "w przypadku wydzielenia drogi wewnętrznej o szerokości 8 m, powstającej z symetrycznego wydzielenia dwóch działek, podział powinien być dokonany jednocześnie dla obydwu nieruchomości". Zaś w niniejszej sprawie, Wójt pozytywnie zaopiniował projekt podziału nie stosując zasad wynikających z planu - oddzielnie zaopiniował projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...], a oddzielnie nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] - podczas, gdy plan ustala, aby prowadzić jedno postępowanie zmierzające do podziału obu nieruchomości jednocześnie. Sąd nie podzielił tego poglądu uznając, iż w przedmiotowej sprawie Wójt Gminy R. jednocześnie zaopiniował oba projekty podziału działek (nr [...] i nr [...]), gdyż postanowienia w tym zakresie zostały wydane tego samego dnia - [...] kwietnia 2012 r., tak samo jak postanowienia organu II instancji. Poza tym kompletnie niezrozumiałe jest stanowisko skarżącego, że prawidłowe zastosowanie ww. zasady nie jest możliwe w dwóch odrębnych postępowaniach administracyjnych - ze względu na możliwości odwoławcze lub wycofanie się jednej ze stron. Czyżby skarżący uważał, że jeżeli zostanie wydane jedno postanowienie, które będzie dotyczyło podziału obu działek – to nie będzie możliwości odwołania się od części postanowienia dotyczącego podziału tylko jednej z działek ? Również prawidłowe jest stanowisko organów, iż opiniują oni tylko zgodność projektowanego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – nie zajmując się kwestią prawa własności wyodrębnionych działek. Ponadto, skoro część nieruchomości znajduje się liniach rozgraniczających (szerokości [...] m) drogi zbiorczej ozn. [...] (ul. [...]) – to zgodnie z uchwalonym planem wydzielono działkę przeznaczoną pod poszerzenie drogi publicznej. Podsumowując, Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie wnikliwie, wszechstronnie i rzetelnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy. Przekonująco uzasadniły swoje decyzje - zyskując całkowitą aprobatę Sądu. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.).