I SA/Wa 1584/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2019 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...]. Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu odwołania J. W. od decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] odmawiającej zmiany decyzji ostatecznej tego organu z [...] lipca 2016 r., nr [...] o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego na A. W., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzją z [...] kwietnia 2019 r. Prezydent [...] odmówił J. W. zmiany własnej decyzji ostatecznej z [...] lipca 2016 r. o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego na syna A. W. W uzasadnieniu decyzji Prezydent wskazał, że w rozpatrywanej sprawie przekroczenie kryterium dochodowego, uprawniającego do przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, obligowało organ do odmowy przyznania tego świadczenia. Wyjaśnił, że przepisy prawa w sposób jednoznaczny określają, że miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie może przekraczać kwoty 800 zł. Organ pokreślił również, że decyzja dotycząca ustalania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko jest jednym z rodzajów, tzw. decyzji związanych, tj. takich, w których organ nie ma swobody orzekania uznaniowego, a zgodnie z ustaloną linią orzeczniczą decyzje związane nie mogą być przedmiotem zmiany w trybie art. 154 kpa. Od decyzji Prezydenta odwołanie złożył J. W., zarzucając naruszenie art. 8 kpa, a także art. 7, 77, 107 § 3 kpa, poprzez brak wyjaśnienia w sposób jasny i zrozumiały przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydawaniu rozstrzygnięcia, niepełne uzasadnienie decyzji oraz brak wszechstronnego rozważenia wszystkich przepisów oraz analizy orzecznictwa. Odwołujący zarzucił także naruszenie art. 154 kpa, poprzez jego niezastosowanie podczas, gdy na taką możliwość wskazywał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 7 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1115/18. Odwołujący wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i zmianę decyzji z [...] lipca 2016 r. Rozpatrując sprawę Kolegium przytoczyło treść art. 154 § 1 kpa. Wskazało, że istota postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym, określonym w tym przepisie, sprowadza się do zbadania przez organ administracji, czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych dotychczasowej decyzji, zostały spełnione szczególne przesłanki, tzn. czy interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za zmianą lub uchyleniem decyzji. Organ podniósł, że w orzecznictwie podkreśla się, że tryb przewidziany w art. 154 kpa ma zastosowanie w zasadzie przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dniu wydania decyzji ostatecznej, aczkolwiek co do tożsamości podstawy faktycznej wzruszonej decyzji wskazuje się, że zmiana okoliczności faktycznych w stosunku do pierwotnie istniejących może mieć znaczenie dla oceny zasadności i celowości uchylenia albo zmiany tej decyzji z punktu widzenia przesłanek przewidzianych w przepisie, tj. interesu społecznego lub słusznego interesu strony (por. wyrok NSA z 20 grudnia 1991 r., sygn. akt II SA 893/91, LEX 10339). Kolegium wyjaśniło, że tryb zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej określony w art. 154 kpa służy do wzruszenia zarówno decyzji administracyjnych prawidłowych, tj. wolnych od wad materialnoprawnych i procesowych, jak też w odniesieniu do takich wadliwych decyzji ostatecznych, które są jednak dotknięte wadami innymi niż wady kwalifikowane. Jednakże trybu z art. 154 kpa nie można traktować, jako służącego do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną niejako w kolejnej - trzeciej instancji. Przedmiotem postępowania w tym trybie jest, co do zasady, nie ponowne rozpatrzenie sprawy, ale byt prawny dotychczasowej decyzji (wyrok NSA z 5 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 586/06, LEX 320845). Kolegium podkreśliło, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 kpa jest postępowaniem odrębnym od postępowania zakończonego decyzją, której dotyczy żądanie zmiany bądź uchylenia. Interes społeczny lub słuszny interes strony, o których mowa w art. 154 § 1 kpa mogą przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a brak jest podstaw do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Organ odwoławczy podkreślił, że słuszny interes strony musi znajdować oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 kpa nie może bowiem prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Jeśli więc przy uwzględnieniu interesu społecznego lub słusznego interesu strony możliwa jest taka zmiana decyzji, która nie prowadzi do sprzeczności z powszechnie obowiązującą normą prawną, to co do zasady nie ma przeszkód, na podstawie art. 154 kpa, do zmiany decyzji, także o charakterze związanym. Kolegium wskazało, że przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą być ustalone w konkretnej sprawie i muszą zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Oceniając, czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem decyzji, należy wziąć pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony lecz rozważyć okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony (zmiany decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację. (wyrok NSA z 17 września 2010 r., sygn. akt I OSK 428/10, LEX nr 745237). Kolegium wskazało, że decyzja wydana w trybie art. 154 kpa jest decyzją uznaniową, co oznacza, że do organu rozstrzygającego w sprawie należy ocena, czy istnieją podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji, jak też wybór jednego z możliwych rozwiązań. Kolegium zauważyło, że w orzecznictwie i literaturze istnieje również pogląd, że dopuszczalnym jest uchylenie lub zmiana w trybie art. 154 kpa decyzji związanych w sytuacji, w której ustawa w dacie wydania tej decyzji dawałaby organowi administracji możliwość innego załatwienia sprawy, gdyby organ znał przesłanki podnoszone przez stronę we wniosku o uchylenie lub zmianę decyzji (tak np. WSA w Poznaniu w wyroku z 29 października 2014 r., sygn. akt II SA/Po 961/14, LEX nr 1571933). Taka sytuacja, w ocenie organu, w niniejszej sprawie nie występuje. Kolegium uznało, że brak jest podstaw do zmiany decyzji Prezydenta z [...] lipca 2016 r. o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego na A. W. Stwierdziło, że niezasadny jest zarzut skarżącego odnośnie nieuwzględnienia przez Prezydenta wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1115/18. Podniosło, że odwołujący został wezwany do sprecyzowania wniosku, a następnie organ pierwszej instancji w toku sprawy wydał w sprawie rozstrzygnięcie zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Oceniając, czy w sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za zmianą decyzji, Kolegium uznało, że żądanie J. W. o wzruszenie decyzji z w trybie art. 154 kpa nie jest słuszne. Podsumowując Kolegium stwierdziło, że decyzja Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2019 r. została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W ocenie organu większość argumentów skarżącego zmierza do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej wydaniem decyzji z [...] lipca 2016 r., czyli próby "stworzenia" trzeciej instancji. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] maja 2019 r. złożył J. W. Zaskarżonej decyzji zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 7, 77 § 1, 80, art. 107 § 3 kpa, poprzez: - dokonanie dowolnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, zwłaszcza w kontekście obliczenia dochodu; - niepodjęcie niezbędnych kroków w celu przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego i dokładnego wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia i stanu faktycznego sprawy w tym, m.in. doliczenie do dochodu kwoty 3000 zł z 2014 r. podczas, gdy ta kwota nie powinna zostać doliczona, 2) art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: - art. 28 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w zw. z art. 154 kpa, - art. 48 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Wskazując na powyższe uchybienia skarżący wniósł o uchylenie decyzji Kolegium i przyznanie świadczenia wychowawczego. W uzasadnieniu skargi rozwinął powyższe zarzuty, wskazując m. in., że przepis art. 154 kpa ma zastosowanie niezależnie od tego, czy przedmiotem wniosku jest decyzja związana czy uznaniowa. Skarżący wyjaśnił, że uzyskał świadczenie wychowawcze na nieletniego syna. W czasie pobierania świadczenia otrzymał emeryturę, co spowodowało utratę prawa do świadczenia. Przed otrzymaniem emerytury był na zasiłku chorobowym i pobierał z ZUS świadczenie miesięcznie w kwocie [...] zł. Podniósł, że nie przekroczył kwoty 800 zł dochodu na osobę w rodzinie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesiono. Stosownie do art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Zaskarżona decyzja została wydana po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1115/18. Sąd polecił organowi pierwszej instancji ustalenie, czy wniosek skarżącego z [...] grudnia 2016 r. o przyznanie świadczenia wychowawczego potraktować należy, jako wniosek o wydanie kolejnej decyzji w tej samej sprawie, czy jako wniosek o zmianę poprzedniej decyzji w trybie, np. art. 154 kpa. Sąd wskazał, że taką możliwość daje przepis art. 28 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Organ, wykonując wskazanie Sądu, wezwał skarżącego do sprecyzowania wniosku. Pismem z [...] kwietnia 2019 r. skarżący wskazał, że wnosi o zmianę decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2016 r. Zważyć jednakże należy, że decyzja Prezydenta z [...] lipca 2016 r. była przedmiotem kontroli przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. Kolegium decyzją z [...] września 2016 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na skutek skargi J. W., wyrokiem z 1 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1568/16 oddalił skargę. Zgodnie z art. 154 § 1 kpa decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Stosownie do art. 154 § 2 kpa w przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. Z treści art. art. 154 kpa wynika, że jego zastosowanie jest możliwe jedynie wobec decyzji ostatecznych, co jednocześnie warunkuje właściwość organu do procedowania na podstawie tego przepisu. Wyjaśnić należy, że decyzją ostateczną będzie decyzja od której nie wniesiono odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzja wydana po rozpatrzeniu odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (B. Adamiak, J. Borkowski Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego Warszawa 2011, s. 595). W niniejszej sprawie wniosek dotyczył zmiany decyzji, która była przedmiotem odwołania. Wobec tego, to decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] września 2016 r. jest decyzją ostateczną. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2865/16 wskazał, że decyzją ostateczną jest zawsze decyzja wydana na skutek odwołania, o ile takie złożono, a więc organem właściwym do prowadzenia postępowania w trybie art. 154 i 155 kpa będzie organ drugiej instancji. Stanowisko takie Naczelny Sąd Administracyjny wyraził również w postanowieniu z 16 lipca 2015 r., sygn. akt I OW 66/15. Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 476/19 (powołując się na orzecznictwo NSA) wskazał, że jeżeli w postępowaniu zwyczajnym na skutek wniesionego odwołania wydana została decyzja w drugiej instancji, to w trybie art. 155 bądź art. 154 kpa zmianie (uchyleniu) podlegać będzie decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji i to właśnie organ odwoławczy będzie właściwy do podjęcia rozstrzygnięcia w ww. trybie. Sąd w niniejszym składzie stanowisko wyżej przedstawione całkowicie podziela. Za stanowiskiem tym przemawia także to, że stosownie do treści art. 16 § 1 zd. pierwsze kpa decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Jak wyżej zaznaczono będzie to zatem decyzja od której nie wniesiono odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzja wydana po rozpatrzeniu odwołania, jak i decyzja utrzymana w mocy po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przedmiotowej sprawie taką ostateczną decyzją była wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzja z [...] września 2016 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta [...] o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego. Decyzja ta, jako wydana przez organ odwoławczy jest ostateczna i to od niej nie przysługuje odwołanie. Decyzja Kolegium z [...] września 2016 r. spełnia zatem wszystkie warunki definicji decyzji ostatecznej, o jakich mowa w art. 16 § 1 kpa. Decyzja ta pomimo użytego sformułowania "utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję" jest rozstrzygnięciem co do meritum sprawy. Istotą postępowania odwoławczego jest bowiem rozpatrzenie sprawy przez organ drugiej instancji w jej całokształcie. Określone sformułowanie rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy wynika wyłącznie z kodeksowego reżimu (art. 138 kpa). Odmienne zaś rozumienie tego zagadnienia prowadziłoby do wypaczenia istoty postępowania odwoławczego, a tym samym naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa). Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna może być dwukrotnie rozpatrywana merytorycznie. Jeżeli organ odwoławczy wydał ostateczną decyzję rozstrzygającą sprawę co do meritum, to niewątpliwie taka decyzja, jako ostateczna, kształtuje dany stosunek administracyjny. Należy również podkreślić, że ustawodawca w 154 kpa wskazał na właściwość organu, która jest związana z wydaniem decyzji ostatecznej. W niniejszej sprawie niewątpliwie to Kolegium wydało decyzję ostateczną. Wobec tego organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżącego o zmianę decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2016 r., utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] września 2016 r. będzie Kolegium. Skoro w niniejszej sprawie orzekał: Prezydent [...] i Samorządowe Kolegium Odwoławcze, to oznacza, że zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane w warunkach wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 kpa, tj z naruszeniem przepisów o właściwości. Z powyższych przyczyn Sąd, z mocy art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. w 135 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. W tej sytuacji przedwczesna jest ocena zarzutów skargi.