I SA/Wa 1585/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Magdalena Durzyńska Protokolant referent stażysta Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] sierpnia 2016 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2015 r. w części dotyczącej pkt I tej decyzji, orzekającej o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 1997 r., w zakresie stwierdzenia nabycia przez Miasto [...] z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (MSWiA) wskazał na następujące okoliczności sprawy. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm. – dalej: ustawa komunalizacyjna), decyzją z [...] czerwca 1997 r. stwierdził nabycie przez Miasto [...] z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obręb [...], arkusz mapy [...], jako działki nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], zgodnie ze sporządzonym spisem w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji. M. A., P. H. i A. R.– jako następcy prawni P. H.– wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] czerwca 1997 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją [...]grudnia 2015 r., stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] – w części dotyczącej działki nr [...] (pkt I), w pozostałym zaś zakresie dotyczącym działek nr [...] umorzył postępowanie administracyjne (pkt II). Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] grudnia 2015 r., w części dotyczącej pkt I tej decyzji, wystąpiło Miasto [...], zarzucając naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Utrzymując w mocy w zaskarżonej części decyzję z [..] grudnia 2015 r. (wskazaną na wstępie decyzją z [...] sierpnia 2016 r.) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji potwierdził, że koniecznym było stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 1997 r. – w części dotyczącej działki nr [...]. Minister wyjaśnił przy tym, że przedmiotem zaskarżenia w drodze wniosku o ponowne rozpatrzenie, złożonego przez Miasto [...], był wyłącznie pkt I decyzji z [...] grudnia 2015 r. Z art. 138 § 1 k.p.a. wynika, że dopuszczalne jest zaskarżenie jedynie części decyzji. Co więcej, to strona niezadowolona z dającej się wyodrębnić części decyzji, składając odwołanie lub (jak w niniejszej sprawie) wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyduje o zakresie zaskarżenia. Korzystając z zasady rozporządzalności strona przesądza o zaskarżeniu całej decyzji albo niektórych z dających się wyodrębnić jej części (dla przykładu zob. wyrok NSA z 17 lipca 2007 r., I OSK 1441/06). Orzekając w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organ nadzoru powinien zbadać, czy w związku z wydaniem decyzji objętej kontrolą wystąpiła którakolwiek z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Analiza zgromadzonej dokumentacji wskazuje, iż przy wydawaniu decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 1997 r. w kontrolowanej części, zaistniała jedna z wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek, skutkujących koniecznością orzeczenia nieważności części decyzji. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, stanowiącym materialnoprawną podstawę decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 1997 r., mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące m.in. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego stało się w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin, o ile dalsze przepisy nie stanowią inaczej. Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że tytuł własności Skarbu Państwa do działki nr [...] został stwierdzony na podstawie orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z [...] maja 1948 r. o przejściu przedsiębiorstw na własność Państwa. Zgodnie z tym orzeczeniem, własność Państwa do przedsiębiorstwa [...] i Spółka, Sp. z o.o. [...], ul. [...], określi protokół zdawczo-odbiorczy. Jednakże z postanowienia Głównej Komisji do spraw upaństwowienia przedsiębiorstw w W. z [...] lutego 1948 r., Nr [...], oraz załącznika nr 5 zawierającego zestawienie nieruchomości wyłączonych spod upaństwowienia wynika, iż spod upaństwowienia przedsiębiorstwa [...], Sp. z o.o. [...], ul. [...] wyłączony został teren przylegający do ul. [...] o szerokości [...] m, przechodzący przez parcele nr [...] o pow. [...] m2, będący własnością spadkobierców P. H.. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ w sposób prawidłowy i wyczerpujący określił podstawę, na jakiej ustalił następstwo prawne po P. H.. Tytuł własności dawnego właściciela do nieruchomości potwierdza zaś zaświadczenie Sądu Rejonowego w P. Wydział Ksiąg Wieczystych z [...] maja 2000 r., w którym wskazano, że w księdze wieczystej oznaczonej [...] właścicielem terenu osiedlowego zabudowanego był P. H.. Wpisano dnia [...] listopada 1922 r. do dnia [...] stycznia 1993 r. Ze znajdującej się w aktach sprawy opinii biegłego sądowego T. N. sporządzonej na okoliczność ustalenia granic ww. gruntu oraz wskazanie aktualnej numeracji działek wynika, że nieruchomość wyłączona spod nacjonalizacji odpowiada m.in. części działki aktualnie oznaczonej nr [...], objętej zaskarżoną decyzją komunalizacyjną. Prawidłowo zatem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w decyzji z [...] grudnia 2015 r. stwierdził, że część działki nr [...] nie stanowiła własności Skarbu Państwa, należała bowiem do następców prawnych dawnych właścicieli przedsiębiorstwa [...], Sp. z o.o. Powyższe znajduje potwierdzenie w wyroku Sądu Rejonowego P. w P. z [...][...] marca 2013 r., [...]. W zaistniałej sytuacji, w której brakuje podstaw do stwierdzenia, że na dzień komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r. Skarb Państwa posiadał tytuł prawny do spornej nieruchomości, Minister podtrzymał wcześniejsze stanowisko, zgodnie z którym decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 1997 r. obarczona jest w części wadą kwalifikowaną rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, wymagającą stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ustalone naruszenie prawa jest rażące, gdyż treść decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 1997 r. pozostaje w sprzeczności z treścią ww. przepisu ustawy komunalizacyjnej przez proste ich zestawienie ze sobą. W przypadku wystąpienia w sprawie przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. należy także – stosownie do § 2 tego artykułu – ocenić ewentualne skutki prawne wywołane kontrolowaną decyzją. Nie stwierdza się bowiem nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Przez nieodwracalne skutki prawne należy rozumieć taką sytuację, w której organ administracji publicznej w ramach własnych kompetencji nie może przywrócić stanu poprzedniego. Jeżeli natomiast skutki prawne mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego, to oznacza, iż nie mają one charakteru nieodwracalnego. O nieodwracalności skutków prawnych można bowiem mówić wtedy, gdy cofnięcie, zniesienie skutków prawnych wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego. Mając na uwadze zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy MSWiA wyjaśnił, iż organ pierwszej instancji stwierdzając nieważność decyzji komunalizacyjnej jedynie wyeliminował z obrotu prawnego wadliwe rozstrzygnięcie, nie orzekając przy tym co do istoty sprawy, w tym w jakiej części działka nr 4/1 była wyłączona z komunalizacji. Kompetencje w wyczerpującym określeniu części powierzchni ziemskiej, będącej przedmiotem komunalizacji, należą do podmiotu stwierdzającego komunalizację, czyli do właściwego wojewody. Z tego też względu w postępowaniu prowadzonym przed MSWiA nie przeprowadzono oceny decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] czerwca 1997 r. pod kątem określenia, jaka konkretnie część działki nr [...] stanowi drogę publiczną. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie jest możliwe orzekanie w stosunku do niewydzielonej geodezyjnie działki, gdyż nie byłoby ustalonych jej granic. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 k.p.a. organ nie ma możliwości prowadzenia postępowania w przedmiocie podziału działek. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uwzględnił również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jak wynika z obecnego brzmienia art. 156 § 2 k.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Uzasadniając podjęte w sprawie P 46/13 rozstrzygnięcie Trybunał zwrócił uwagę na ocenność przesłanki "rażącego naruszenia prawa", jak również na to, że jej treść normatywna kształtowana jest w oparciu o dorobek orzeczniczy sądów, który powstał po wydaniu decyzji. Równocześnie w sentencji rozstrzygnięcia Trybunał posłużył się nieostrą przesłanką "znaczny upływ czasu", zastrzegając, że niniejszy wyrok nie przesądza, jaki termin ma być brany pod uwagę, jak również nie dał wskazówek dla organów stosujących prawo do jego ustalenia. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że z uwagi na zakres konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi wadami. Zatem istnieje poniekąd swoboda w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 marca 2016 r., I OSK 2566/15, wskazał, iż wyrok TK ma charakter zakresowy i nie powoduje zmiany normatywnej. Nie deroguje on art. 156 § 2 k.p.a., natomiast wskazuje na konieczność dokonania zmian przez ustawodawcę. Można w takiej sytuacji uznać, że wyrok ten nie wpływa na dotychczasowe rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, gdy podstawę stwierdzenia stanowił art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. Trybunał wydawał ten wyrok na tle pytania zadanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznający konkretna sprawę. W uzasadnieniu wyroku Trybunał wyraźnie i zdecydowanie podkreślił, że dobro obywatela stanowi wartość, którą należy kierować się przy rozstrzyganiu spraw w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli na podstawie wadliwej rażąco decyzji obywatel nabył prawo lub jego ekspektatywę, należy rozważyć, czy ważniejsze jest zachowanie tego prawa, czy wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Miasto [...] stało się właścicielem nieruchomości na skutek przejęcia go z rażącym naruszeniem prawa. Gmina jest podmiotem publicznym i jej interes nie może mieć pierwszeństwa przed interesem obywatela. Intencją bowiem wyroku Trybunału z 12 maja 2015 r. była ochrona obywatela. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto P. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez błędną interpretację zebranego materiału dowodowego, 2. art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez wykreowanie niezgodnego z prawem stanu prawnego, w którym właścicielem drogi publicznej jest osoba prawna, 3. art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 1997 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji błędnie orzekł, że cała działka nr [...] objęta jest wadą nieważności stypizowaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji tylko część działki nr [...] wyłączona była spod nacjonalizacji. Ponadto, skoro wnioskodawcy, tj. M. A., A. R. i P. H. legitymują się tytułem prawnym tylko do części działki nr [...], to organ II Instancji powinien w pozostałej części działki nr [...] uchylić swoją wcześniejszą decyzję i umorzyć postępowanie, tak jak to uczynił w odniesieniu do działek nr [...]. W związku z powyższym decyzja z [...] grudnia 2015 r. kreuje stan prawny niezgodny z materiałem dowodowym zgromadzonym w niniejszej sprawie. Istnieje niebezpieczeństwo, iż na podstawie tej decyzji wnioskodawcy będą próbowali wpisać się w dziale II księgi wieczystej jako nowi właściciele całej działki nr [...] pomimo, że przysługuje im tytuł prawny tylko do jej części. Po drugie, MSWiA utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję pomimo, iż część działki nr [...] położona jest w linii granicznej drogi publicznej ul. [...] i została zaliczona do kategorii [...] (dowód: kopia pisma Zarządu Dróg Miejskich w P. z 1 lutego 2016 r.). Zgodnie z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985r., o drogach publicznych, właścicielem dróg publicznych może być tylko Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Zatem na mocy decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2016 r., osoby fizyczne nabędą część działki nr [...] stanowiącej drogę publiczną, co będzie stało w sprzeczności z art. 2a wyżej cytowanej ustawy. Nie można też stwierdzić nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 1997 r. również z tego powodu, iż nie zostało wyeliminowane orzeczenie nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z [...] maja 1948 r., na podstawie którego Skarb Państwa nabył przedmiotową działkę na własność. Tym samym, skoro na dzień ustawowej komunalizacji, tj. na dzień 27 maja 1990 r., wpisanym jako tabularny właściciel był Skarb Państwa na podstawie orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z [...] maja 1948 r., to decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 1997 r. została wydana zgodnie z art. 5 ust. 1. ustawy komunalizacyjnej. Ponadto, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przy wydawaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 1997 r. błędnie zinterpretował wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. W pismach procesowych z 21 kwietnia 2017 r. M. A. i A. R. wnieśli o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem jej była decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2016 r., utrzymująca w mocy decyzję tegoż organu z [...] grudnia 2015 r. w części, w której ta ostatnia orzekała o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 1997 r. w zakresie komunalizacji działki nr [...] położonej w P., obręb [...], arkusz mapy [...]. W tym miejscu zauważyć należy, że w ocenie sądu MSWiA prawidłowo ustalił zakres zaskarżenia decyzji z [...] grudnia 2015 r. (tylko pkt I tej decyzji objęty został wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy) oraz dopuszczalność zaskarżenia decyzji w części. W tym zakresie sąd w całości podziela stanowisko organu nadzoru, a zatem nie ma potrzeby go powtarzać. Dopuszczalność orzekania o nieważności decyzji z [...] czerwca 1997 r. w części dotyczącej działki nr [...] również nie może budzić wątpliwości, jako że decyzja z [...] czerwca 1997 r. była podzielna w tym znaczeniu, że każda działka podlegająca komunalizacji mogła być przedmiotem osobnego rozstrzygnięcia. Stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 1997 r. w części dotyczącej działki nr [...] nastąpiło z tego powodu, że część tej działki w dniu komunalizacji z mocy prawa, tj. 27 maja 1990 r., nie stanowiła mienia ogólnonarodowego (zob. art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej). Zdaniem sądu MSWiA prawidłowo ocenił dowody zebrane w tej sprawie na powyższą okoliczność. Zgodnie z orzeczeniem nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z [...] maja 1948 r. o przejściu przedsiębiorstw na własność Państwa, własność Państwa do przedsiębiorstwa [...], Sp. z o.o. [...], ul. [...], określić miał protokół zdawczo-odbiorczy. Protokół ten odwołuje się do postanowienia Głównej Komisji do spraw upaństwowienia przedsiębiorstw w Warszawie z [...] lutego 1948 r., [...], oraz załącznika nr [...] zawierającego zestawienie nieruchomości wyłączonych spod upaństwowienia, z których wynika, iż spod upaństwowienia przedsiębiorstwa [...], Sp. z o.o. [...], ul. [...] wyłączony został teren przylegający do ul. [...] o szerokości [...] m, przechodzący przez parcele nr [...] i [...] o pow. [...] m2, będący własnością spadkobierców P. H.. Z opinii biegłego sądowego T. N. sporządzonej na okoliczność ustalenia granic tego pasa gruntu oraz wskazania aktualnej numeracji działek wynika, że nieruchomość wyłączona spod nacjonalizacji odpowiada m.in. części działki aktualnie oznaczonej nr [...], objętej decyzją komunalizacyjną. Prawidłowo zatem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że część działki nr [...] w dniu komunalizacji nie stanowiła własności Skarbu Państwa, należała bowiem do następców prawnych dawnych właścicieli przedsiębiorstwa [...], Sp. z o.o., co znajduje potwierdzenie również w wyroku Sądu Rejonowego P. w P. z [...] marca 2013 r., [...]. W odniesieniu do pierwszego zarzutu skargi jedynie na marginesie zauważyć należy, że ocena przez organ dowodów zebranych w sprawie odbywa się w oparciu o art. 80 k.p.a., co najwyżej w związku z art. 77 § 1 k.p.a., jeśli chodzi o uprzednią konieczność wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. W tym ostatnim zakresie sąd nie dostrzegł żadnych uchybień organu, który również w zgodzie z art. 80 k.p.a. (w całokształcie) ocenił materiał dowodowy, jeśli chodzi o stan własności działki nr [...] na dzień komunalizacji z mocy prawa. Mając tę ocenę na uwadze podzielić należy stanowisko organu nadzoru (wraz z jego uzasadnieniem prawnym), że stan prawny działki nr [...] w dniu 27 maja 1990 r., w odniesieniu do jej części, nie dawał podstaw do komunalizacji, która w tym zakresie odbyła się z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Prawidłowa jest też ocena organu nadzoru, że w postępowaniu nadzorczym nie było możliwości "wydzielenia" tej części geodezyjnie oznaczonej działki nr [...], która stanowiła w dniu komunalizacji własność osób fizycznych. Takich ustaleń będzie można dokonać dopiero przy ponownym rozpatrzeniu wniosku o komunalizację tej działki, jako że do tego etapu sprawa jej komunalizacji musi powrócić po częściowym stwierdzeniu nieważności decyzji z [...] czerwca 1997 r. Dopiero wówczas zaistnieje podstawa do ewentualnego zatwierdzenia podziału tej działki z urzędu, w świetle art. 96 ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi (w odniesieniu do tej sprawy), że w przypadku wydzielenia nieruchomości, której własność została nabyta z mocy prawa, nie wydaje się osobnej decyzji o podziale. Ostateczna decyzja o nabyciu własności nieruchomości zatwierdza podział. Decyzja nadzorcza do takiego działania zatem nie uprawnia. Nieuprawniony jest też zarzut, że częściowe stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 1997 r., w części odnoszącej się do działki nr [...], doprowadzi do naruszenia art. 2a ustawy o drogach publicznych. Ten ostatni przepis stanowiący (ogólnie rzecz ujmując), że grunty pod drogami publicznymi mogą być tylko własność publiczną, wszedł w życie 1 stycznia 1999 r., a ocena rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej dokonywana jest na dzień 27 maja 1990 r. Jeśli okazałoby się, że część działki nr [...] jest rzeczywiście zajęta pod drogę publiczną i w tej części "pokrywa się" (w całości lub w części) z własnością osób fizycznych (czego dotychczas nie ustalono), to nie może to być argument za "utrzymaniem" komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, ani stanowić przeszkody do stwierdzenia nieważności deklaratoryjnej decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 1997 r., w części odnoszącej się do działki nr [...], z uwagi na nieodwracalność skutków prawnych tej decyzji (art. 156 § 2 k.p.a.). Jeśli bowiem okaże się, że część działki nr [...] w dniu 27 maja 1990 r. stanowiąca własność osób fizycznych była jednocześnie zajęta pod drogę publiczną (lub stała się taką później), to z uwagi na datę wejścia w życie art. 2a ustawy o drogach publicznych nie stanowiło to kolizji z tą ostatnią normą. Wraz z wprowadzeniem w życie art. 2a u.d.p. wszedł również do obrotu prawnego art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), który pozwala na osiągnięcie stanu pożądanego przez art. 2a ustawy o drogach publicznych, w odniesieniu do gruntów, które do 1 stycznia 1999 r. nie były jeszcze własnością publiczną, a zajęte były pod drogi publiczne. Nie może być więc tu mowy o nieodwracalnych skutkach decyzji z [...] czerwca 1997 r. Takich skutków (nieodwracalnych), wbrew twierdzeniom skargi, nie wywołał również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie kwestionując, co do zasady, że stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z wartości konstytucyjnych, sąd w niniejszej sprawie uważa, że brakującej części normy w art. 156 § 2 k.p.a. nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Innymi słowy, nie może uczynić tego za ustawodawcę sąd ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać innym wartościom konstytucyjnym, w tym np. zasadzie równości, czy sprawiedliwości społecznej. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł bowiem w konkretnych okolicznościach, w zupełnie innej sprawie, gdzie chodziło o ochronę praw (ekspektatywy) nabytych przez byłych właścicieli gruntów warszawskich, na skutek przywrócenia im w drodze aktu administracyjnego terminu do złożenia wniosku o uzyskanie ekwiwalentu za utraconą własność (dzięki czemu ów ekwiwalent uzyskali), w sytuacji, gdzie ów akt administracyjny był wadliwy, ale funkcjonował w obrocie prawnym wiele lat i korzystając z domniemania zgodności z prawem pozwolił na uzyskanie prawa podmiotowego przez byłych właścicieli. Nie można tego porównać do sytuacji występującej w niniejszej sprawie, gdzie Miasto [...] doszukuje się analogii do stanu prawnego występującego w sprawie rozpatrywanej przez TK w nabyciu prawa własności przez jednostkę samorządu terytorialnego w drodze komunalizacji. Obecne brzmienie art. 156 § 2 k.p.a. wskazuje na dwie przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności decyzji. Przesłankami tymi są upływ czasu i nieodwracalne skutki prawne. TK orzekając w wyroku z 12 maja 2015 r., że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu – nie przesądził, że czas ten (wymagany okres prekluzyjny) powinien być taki sam, jak w przypadku przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a., czyli 10 lat (zob. pkt 10.7 uzasadnienia wyroku). Jest to zrozumiałe, jeśli się zważy, jaką rolę w obecnym systemie prawnym pełni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przy braku ustawy reprywatyzacyjnej, czego Trybunał miał zapewne świadomość, skoro oprócz upływu czasu – jak w innych przypadkach zastosowania negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji – posłużył się też innym kryterium (nabycia prawa). W ocenie sądu choćby z tego powodu nie jest możliwe stosowanie bezpośredniej analogi do przypadków, kiedy przepis uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat, niezależnie od tego, że stosowanie analogii jako metody wykładni prawa w prawie administracyjnym jest samo w sobie zagadnieniem kontrowersyjnym. Znaczny upływ czasu jest więc nie tylko pojęciem niedookreślonym, niemożliwym do rekonstrukcji w oparciu o jednolite i uniwersalne kryterium, umocowane wprost w Konstytucji, ale również nie jest kryterium jedynym. Z powodu szczególnej roli, jaką w katalogu przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji pełni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (o czym była mowa wyżej), nie jest wykluczone, że upływ czasu w takiej sytuacji będzie pełnił rolę tylko jednego z determinantów negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast fakt, że "decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy" nie musi być jedynym dopełnieniem ewentualnej negatywnej przesłanki stworzonej przez ustawodawcę w wykonaniu wyroku TK, zważywszy, że ta druga okoliczność wskazana przez Trybunał osadzona jest mocno w okolicznościach konkretnej sprawy, co TK podkreślił w pkt 10.6 uzasadnienia wyroku. W tym samym fragmencie uzasadnienia TK wyraźnie wyartykułował, że "Wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy." Z powyższych powodów, w ocenie sądu, sam fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 12 maja 2015 r., P 46/13, nie kreuje negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o art. 156 § 2 k.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy wyrok TK nie jest odczytywany w jednolity sposób. Część orzeczeń stoi na stanowisku, że dowodzi on większego niż dotychczas przyjmowano w orzecznictwie znaczenia zasady stabilności stosunków administracyjnych i pewności obrotu prawnego (pewności prawa). I choć pojęcie znacznego upływu czasu nie zostało zdefiniowane, to należy je każdorazowo oceniać w realiach danej sprawy (zob. np. wyrok NSA z 7.04.2016 r., I OSK 2463/14; wyrok NSA z 13.04.2016 r., I OSK 1550/14). Inna linia orzecznicza stoi jednak na stanowisku, że wyrok TK nie dokonał zmiany normatywnej art. 156 § 2 k.p.a., a uczynić to może jedynie ustawodawca, którego w tej roli nie może zastąpić sąd (zob. np. wyrok NSA z 16.03.2016 r., I OSK 2230/15; wyrok NSA z 30.03.2016 r., I OSK 2486/15). Oczywiście jest to jedynie ogólne streszczenie poglądów wypowiadanych w powołanych orzeczeniach NSA. Tym niemniej, sąd w obecnym składzie, zważywszy na własne argumenty wskazane wyżej, przychyla się do tej drugiej linii orzeczniczej, która wyrokowi TK nie przyznaje charakteru zmiany normatywnej i uznaje, że powinien tego dokonać ustawodawca. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd orzekł o oddaleniu skargi.