I SA/Wa 1586/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Marek Leszczyński Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2013 r. sprawy ze skarg M.K., K.R., D.R. i T.B. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi. Minister Skarbu Państwa, decyzją z [...] czerwca 2012 r. nr [...], uchylił własną decyzję z [...] lutego 2012 r., którą stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2004 r. nr [...], w części dotyczącej nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] nieruchomości gruntowej niezabudowanej, położonej w obrębie L. gm. P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], nr [...] i nr [...], powstałe w wyniku podziału działki nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2004 r. w części dotyczącej wymienionych działek gruntu. Z ustaleń organu nadzoru wynika, że decyzją z [...] sierpnia 2004 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa przez Powiat [...] własności nieruchomości gruntowej stanowiącej w dniu 1 stycznia 1999 r. działkę nr [...], która następnie została podzielona na szereg działkach oznaczonych w ewidencji gruntów m.in. nr [...] nr [...] i nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna. T.B. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w części dotyczącej działki nr [...], K. i D.R. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w części dotyczącej działki nr [...] zaś M.K. wniosła o stwierdzenie nieważności tej decyzji w części dotyczącej działki nr [...]. Minister Skarbu Państwa dwukrotnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej we wnioskowanym zakresie: decyzją z [...] marca 2009 r. utrzymaną w mocy decyzją z [...] czerwca 2009 r. oraz decyzją z [...] kwietnia 2010 r. utrzymaną w mocy decyzją z [...] sierpnia 2010 r. Decyzje te zostały uchylone prawomocnymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 22 lipca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2002/10 i z 14 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1261/09. Ponownie rozpoznając sprawę wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, po wyroku z 22 lipca 2011 r., organ nadzoru ustalił, że T.B. kupił od Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa działkę nr [...] aktem notarialnym z [...].11 2000 r. D.R. i K.R. nabyli działkę nr [...] w dniu [...] sierpnia 2003 r. zaś M.K. nabyła działkę nr [...] w dniu [...] lutego 2003 r. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. została wydana na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną. Organ nadzoru ustalił, że w dniu 1 stycznia 1999 r. przedmiotowe działki stanowiły własność Skarbu Państwa i pozostawały w Zarządzie Zespołu [...] w R. na podstawie decyzji oraz protokołu zdawczo-odbiorczego. Okolicznością bezsporną, w ocenie organu jest również fakt, że Zespół [...] został przejęty przez Powiat [...]. Tym samym działki nr [...], nr [...] i nr [...] zostały objęte działaniem art. 60 ustawy z 13 października 1998 r., a zatem dokonała się ich komunalizacja. Z tego względu późniejsze zadysponowanie tymi nieruchomościami przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa na rzecz osób fizycznych nie może nosić skutków komunalizacji, która nastąpiła z dniem 1 stycznia 1999 r. Organ nadzoru stwierdził także, że nie zachodziły przesłanki wyłączające komunalizację. W szczególności organ nadzoru uznał, że komunalizacja na podstawie art. 60 ustawy z 13.10 1998 r. nie została wyłączona, przepisem § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 2 lutego 1999 r. w sprawie trybu przekazywania mienia przez Skarb Państwa powiatom i miastom na prawach powiatu oraz określenia kategorii mienia wyłączonego z przekazywania, który stanowił, że przekazywanie powiatom i miastom na prawach powiatu nie podlega mienie Skarbu Państwa wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. W opinii organu powołane rozporządzenie określa kategorie mienia wyłączonego z przekazywania powiatom w drodze konstytutywnej decyzji wojewody na podstawie art. 64 ustawy z 13.10.1998 r. oraz mienia nabywanego w drodze porozumienia na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Wskazuje na to wykładnia literalna oraz wykładnia systemowa, a w szczególności zakres delegacji ustawowej – w myśl art. 47 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym rozporządzenie może wyłączyć z komunalizacji mienie przeznaczone na zaspokojenie roszczeń reprywatyzacyjnych oraz realizacją programu powszechnego uwłaszczenia. Reasumując organ nadzoru uznał, że przy wydawaniu kwestionowanej decyzji Wojewoda [...] nie naruszył prawa w stopniu rażącym, gdyż w dniu orzekania zachodziły wszystkie przesłanki nabycia w trybie art. 60 ustawy z 13.10.1998 r. przez Powiat [...] własności przedmiotowych nieruchomości i nie zachodziły przesłanki wyłączające komunalizację. W ocenie organu nadzoru, brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej, wyrażonych w art. 156 § 1 kpa, który zawiera zamknięty katalog przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji . Skargi na decyzję Ministra Skarbu Państwa z [...] czerwca 2012 r. wnieśli: M.K., K.R. i D.R. oraz T.B.. M.K. oraz K.R. i D.R. wnieśli skargi o identycznej treści, w których skarżonej decyzji zarzucają naruszenie art. 6, 7, 8, 12 § 1, 28, 107 § 3, 129, 134 i art. 109 kpa, a także naruszenie art. 60 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz naruszenie art. 2, 7, 21, 32 ust. 1 i 64 Konstytucji R.P. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. T.B. skarżonej decyzji zarzucił utrzymanie w obrocie prawnym decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2004 r., która została wydana z rażącym naruszeniem prawa i była niewykonalna w dniu jej wydania i jej wykonalność ma charakter trwały dotyczy bowiem gruntów, które są wyłączone z procedury nabycia mienia w trybie art. 60 ust. 1 i 3 oraz art. 48 ust. 1 ustawy z 13.10.1998 r. Skarżący nadto zarzucił , że zaskarżona decyzja narusza art. 47 pkt 1 ust. 3 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, godzi w ustawę z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, błędnie interpretuje ustawę z 13.10.1998 r. - art. 60. Skarżący wniósł o unieważnienie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2004 r. i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargi Minister Skarbu Państwa wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skargi są nieuzasadnione. W postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności decyzji, zakończonym zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, przedmiotem kontroli była decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 2004 r. w części dotyczącej skomunalizowania tą decyzją działek gruntu, obecnie oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] nr [...] i nr [...], na rzecz Powiatu [...] w trybie art. 60 ust. 1 i 3 oraz art. 48 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Wcześniejszymi decyzjami organ nadzoru dwukrotnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej w żądanym przez skarżących zakresie. Decyzje te zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku z 14 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1261/09 (str. 9-10 uzasadnienia) Sąd wskazał, że Minister Skarbu Państwa rozpatrując sprawę w postępowaniu nadzorczym oparł swoje stanowisko na orzeczeniach sądów powszechnych , które zostały wydane także na podstawie decyzji komunalizacyjnej . W ocenie Sądu organ nadzorczy zastosował zatem błędnie kryterium oceny zgodności z prawem decyzji gdyż odwołał się do zdarzeń prawnych będących następstwem wydania decyzji komunalizacyjnej i opartych na tej decyzji. Tymczasem obowiązkiem organu nadzoru było ustalenie czy wydaniu decyzji w dniu [...] sierpnia 2004 r. towarzyszyła okoliczność wymieniona w art. 156 § 1 kpa, a w szczególności czy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 60 ust. 1 ustawy z 13.10.1998 r. Sąd stwierdził, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby Minister Skarbu Państwa dokonał oceny zaskarżonej decyzji w wymaganym zakresie. Sąd zalecił, by organ w toku dalszego postępowania uwzględnił powyższe stanowisko , a w szczególności ustalił, czy decyzja z [...] sierpnia 2004 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 60 ust. 1 ustawy z 13.10.1998 r. Natomiast z uzasadnienia wyroku z 22 lipca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2002 /10 wynika, że powodem ponownego uchylenia decyzji było uznanie przez Sąd, że Minister Skarbu Państwa rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2004 r. nie wykonał wytycznych Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku z 14 grudnia 2009 r. Sąd zalecił by ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględnił wytyczne z uzasadnienia wyroku z 14 grudnia 2009 r. a także by rozważył czy przekazanie prawa własności nieruchomości do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa jest przeszkodą w przekazaniu na rzecz powiatu mienia Skarbu Państwa obejmującego taki majątek. Kontrolując zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzję Ministra Skarbu Państwa należy stwierdzić, że organ nadzoru uwzględnił przy wydawaniu decyzji wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniach obu wcześniejszych wyrokach Sądu zapadłych w tej sprawie, a więc nie doszło do naruszenia art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przede wszystkim organ nadzoru zbadał czy kontrolowana decyzja komunalizacyjna z [...] sierpnia 2004 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 60 ust. 1 ustawy z 13. 10. 1998 r. i uznał, że decyzja tego przepisu rażąco nie narusza. W ocenie organu zostały spełnione wszystkie przesłanki komunalizacji określone w art. 60 ust. 1 powołanej ustawy. Ocenę tę organu Sąd podziela. Należy wskazać, że zgodnie z art. 60 ust. 1 mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. W sprawie jest bezsporne, że w dacie 1 stycznia 1999 r. przedmiotowe działki wchodziły w skład nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], która stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała w zarządzie Zespołu [...] w R. na podstawie decyzji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa z [...] maja 1993r. nr [...] i co potwierdza protokół zdawczo- odbiorczy z [...] maja 1993 r. Zespół [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. został przejęty przez Powiat [...] na podstawie art. 48 ust. 1 powołanej ustawy z 13.10.1998 r. Z mocy więc art. 60 ust. 1 ustawy działki te z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się własnością Powiatu [...]. Stosownie do ust. 3 art. 60 ustawy nabycie takiego mienia stwierdza wojewoda w drodze decyzji. Decyzja komunalizacyjna dotycząca przedmiotowych działek została wydana [...] sierpnia 2004 r. ale potwierdza ona stan z dnia 1 stycznia 1999 r. Decyzja komunalizacyjna wydana na podstawie art. 60 ust. 1 jest decyzją deklaratoryjną i niezależnie od daty wydania takiej decyzji potwierdza ona tylko stan prawny na datę komunalizacji czyli w niniejszej sprawie na datę 1 stycznia 1999 r. gdyż z tą datą, przy spełnieniu określonych w ustawie przesłanek, następuje nabycie własności mienia z mocy samego prawa. Decyzja deklaratoryjna wywołuje więc skutek ex tunc. Zasadnie więc organ nadzoru uchylił wcześniejszą własną decyzję z [...] lutego 2012 r. którą stwierdził nieważność decyzji komunalizacyjnej w przedmiotowym zakresie, gdyż powodem rozstrzygnięcia w uchylonej decyzji było błędne ustalenie przesłanek komunalizacji na datę wydania decyzji komunalizacyjnej czyli na [..] sierpnia 2004 r. i przyjęcie, że w tej dacie właścicielami przedmiotowych działek nie był Skarb Państwa lecz skarżący w niniejszej sprawie, którzy w latach 2000-2003 nabyli aktami notarialnymi własność tych działek. Wszelkie czynności prawne i zdarzenia prawne, które miały miejsce po dniu 1 stycznia 1999 r. w odniesieniu do skomunalizowanego mienia nie mają żadnego znaczenia dla oceny przesłanek z art. 60 ust. 1 ustawy . Zwrócił już na to uwagę tutejszy Sąd w uzasadnieniu wyroku z 14 grudnia 2009 r. a wyrażona ocena prawna jest wiążąca w tej sprawie zarówno Sąd jak i organ o czym stanowi powołany już wcześniej art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu (...). Tym samym nie są zasadne stanowiska skarżących przedstawione w skargach podnoszące, że nie są spełnione wymogi zawarte w art. 60 ust. 1 ustawy ponieważ w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej przedmiotowymi działkami władały osoby fizyczne- skarżący. Należy jeszcze raz podkreślić, że stan nieruchomości w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej, co w niniejszej sprawie sprowadza się do daty [...] sierpnia 2004 r., dla oceny wystąpienia przesłanek komunalizacji określonych w art. 60 ust. 1 nie ma żadnego znaczenia. Nie jest także zasadne stanowisko skarżących, że bezsporny fakt, iż objęte komunalizacją działki wchodziły do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa wyłączał nabycie własności tych działek z mocy prawa na podstawie art. 60 ustawy z 13.10. 1998 r. Wyłącznie takiego mienia z komunalizacji w powołanym trybie możliwe byłoby tylko na podstawie przepisów rangi ustawowej. Przepisy ustawy z 13.10.1998 r. nie zawierają przepisów, które wyłączałyby takie mienie z komunalizacji w trybie art. 60 ust. 1 tej ustawy. Takich norm nie zawiera także ustawa z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2004 r. Nr 208, poz. 2128). Również nie wynika to z treści art. 47 ust. 2 pkt 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) i wydanego z upoważnienia tego przepisu rozporządzenia Rady Ministrów z 2 lutego 1999 r. w sprawie trybu przekazywania mienia przez Skarb Państwa powiatom i miastom na prawach powiatu oraz określenia kategorii mienia wyłączonego z przekazywania (Dz. U. Nr 13 , poz. 114). Przepis art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym wskazuje w jaki sposób powiat nabywa mienie. W pkt 3 tego przepisu wskazano, że nabycie mienia przez powiat następuje w wyniku przejęcia od Skarbu Państwa na podstawie porozumienia z wyłączeniem mienia przeznaczonego na zaspokojenie roszczeń reprywatyzacyjnych oraz realizację programu powszechnego uwłaszczenia. Jakie mienie ma być wyłączone z tego przekazania powiatom na podstawie ust. 2 pkt 2 tego przepisu ma określić Rada Ministrów w drodze rozporządzenia . Również ustawodawca w ust. 2 pkt 1 tego przepisu upoważnił Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia trybu przekazywania mienia przez Skarb Państwa powiatom. W wydanym z upoważnienia tego przepisu rozporządzeniu z 2 lutego 1999 r. Rada Ministrów uregulowała dwie kwestie: 1) tryb przekazywania powiatom i miastom na prawach powiatu mienia nabywanego w przewidzianych do tego trybach w tym i nabywanego z mocy prawa na podstawie art. 60 ustawy z 13.10.1998 r. – stanowi o tym § 1 pkt 1) rozporządzenia, 2) kategorie mienia wyłączonego z przekazywania powiatom i miastom na prawach powiatu, przeznaczonego na zaspokojenie roszczeń reprywatyzacyjnych oraz realizację programu powszechnego uwłaszczenia – § 1 pkt 2) rozporządzenia. Pierwsza z uregulowanych w rozporządzeniu kwestii, określona w § 1 pkt 1) dotyczy procedury związanej z przekazaniem mienia nabytego w różnych trybach, wymienionych w tym przepisie i czynności technicznych z tym związanych. Dotyczy tego regulacja zawarta w § 4 – § 8 i § 10 rozporządzenia. Natomiast druga z kwestii jakie uregulowane są w tym rozporządzeniu, o której stanowi § 1 pkt 2) rozstrzygnięta jest w § 9, w którym wymienione jest mienie nie podlegające przekazywaniu powiatom i miastom na prawach powiatu, a w pkt 1 tego przepisu wymienione jest mienie Skarbu Państwa wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Z takiej konstrukcji przepisów rozporządzenia nie można wyprowadzić wniosku, że mienie wymienione w § 9 odnosi się do mienia nabytego z mocy prawa na podstawie art. 60 ustawy z 13.10.1998 r. Mienie wyszczególnione w powołanym § 9 rozporządzenia odnosi się tylko do mienia, którego dotyczy art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie powiatowym, a którego kategorie, z upoważnienia ust. 2 pkt 2) tegoż art. 47 miała określić Rada Ministrów w drodze rozporządzenia. Prawidłowe jest więc stanowisko organu nadzoru wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w którym organ uznał, że wyłączenie mienie z przekazania powiatom, które wyszczególnione jest w § 9 rozporządzenia w ogóle nie dotyczy mienia nabytego przez powiat w trybie art. 60 ustawy z 13.10.1998 r. Tym samym przeciwne stanowisko skarżący, którzy twierdzą, że na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym i § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 2 lutego 1999 r. przedmiotowe działki gruntu podlegają wyłączeniu z komunalizacji następującej z mocy samego prawa w trybie art. 60 ustawy z 13.10.1998 r. należy uznać za nietrafne. Organ nadzoru w konsekwencji poczynionych ustaleń faktycznych, które są bezsporne oraz na podstawie wykładni powołanych przepisów, którą skład orzekający uznaje za prawidłową uznał, że kontrolowana decyzja komunalizacyjna z [...] sierpnia 2004 r. w kwestionowanym przez skarżących zakresie, nie jest dotknięta żadną z przesłanek nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 kpa, a w szczególności nie narusza prawa w sposób rażący. Uzasadnia to odmowę stwierdzenia nieważności decyzji. Komunalizacja mienia dokonana zgodnie z przepisami prawa, które nie zostały uznane za niezgodne z Konstytucją RP nie narusza przepisów Konstytucji. Organ nadzoru nie stwierdzając nieważności decyzji, która nie jest dotknięta żadną z wad nieważności nie narusza przepisów Konstytucji RP w tym przepisów, których naruszenie zarzucają skarżący w swoich skargach. Zaskarżona decyzja nie narusza także przepisów art. 6 kpa, 7 kpa, 8 kpa, 12 § 1 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 kpa, wbrew stanowisku skarżących. Natomiast niezrozumiałe są zarzuty skarg dotyczące naruszenia art. 28 kpa, 129 kpa, 109 kpa i 134 kpa. Organ nadzoru nie kwestionował legitymacji skarżących do żądania stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej – na ich wnioski wszczął takie postępowanie i rozpoznał je merytorycznie wydając decyzję. Decyzja została stronom doręczona na piśmie, zgodnie z art. 109 § 1 kpa. Decyzja została wydana w wyniku rozpatrzenia wniosków skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy i organ nadzoru nie kwestionował zachowania przez skarżących terminu do wniesienia tego środka odwoławczego, określonego w art. 129 § 2 kpa. Nie było więc podstaw do wydania przez organ postanowienia o jakim stanowi art. 134 kpa i organ takiego postanowienia nie wydał. Uznając z powyższych względów zarzuty skarg za niezasadne Sąd na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.