I SA/Wa 1586/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz po rozpoznaniu w dniu 29 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia Spółdzielni [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2019r., nr [...]. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wnioskiem złożonym dnia [...] lutego 2019 r. Spółdzielnia [...], a [...] lutego 2019 r. Spółdzielnia [...] zwróciły się o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie z dniem 1 stycznia 2019 r. użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] w prawo własności gruntu. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] Prezydent [...] odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści. W dniu [...] kwietnia 2019 r. zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Spółdzielnia [...]. W zażaleniu wskazano, że postanowienie jest wadliwe. Żalący się wskazali na art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, z dniem 1 stycznia 2019 r., zgodnie z którym - w ocenie Spółdzielni - należy także rozumieć zabudowę obiektami budowlanymi. Zgodnie zaś z definicją zawartą w ustawie Prawo budowlane przez obiekt budowlany należy rozumieć budowlę, którą jest obiekt liniowy, w szczególności droga. Zażalenie to poparła Spółdzielnia [...], składając [...] kwietnia 2019 r. pismo, w którym przedstawiła argumenty zbieżne z argumentami zawartymi w zażaleniu Spółdzielni [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia Spółdzielni [...]" utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2019r. W uzasadnieniu wskazano, że użytkownicy wieczyści nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] z obr. [...] ubiegają się o wydanie zaświadczenia przewidzianego w art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2018 poz. 2540 ze zm.), potwierdzającego przekształcenie prawa. Wskazano, że na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Podkreślono ponadto, że w art. 1 ust. 2 określone zostało, że przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. W ocenie Kolegium interpretacja art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy nie budzi wątpliwości. W drodze tej ustawy dochodzi do przekształcenia wyłącznie nieruchomości zabudowanych. Wskazany przez składającą zażalenie Spółdzielnię art. 1 ust. 2 pkt 3 należy interpretować zdaniem organu następująco: przekształceniu podlegają także nieruchomości zabudowane budynkami jednorodzinnymi lub wielorodzinnymi, na których znajdują się także budynki gospodarcze, garaże, a także obiekty lub urządzenia budowlane, o ile te obiekty lub urządzenia budowlane umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Zawsze jednak muszą to być nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że działki ewidencyjne [...] i [...] stanowią jedną nieruchomość, uregulowaną w księdze wieczystej [...]. Jest to nieruchomość niezabudowana i jako niezabudowana nie podlega przepisom ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności. Nie ma zatem podstawy do wydania żądanego zaświadczenia. Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] maja 2019 r. złożyła Spółdzielnia [...] zarzucając niezastosowanie do rozstrzygnięcia przepisu art. 1 ust 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Mając powyższe zarzuty na względzie wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zobowiązanie Prezydenta [...] do wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, dla Spółdzielni [...] będącej użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r. poz. 2325, dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. zostały wydane zgodnie z prawem. W ocenie Sądu trafność należy przyznać poglądowi, zgodnie z którym postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, bowiem główną pełnią dane z ewidencji, rejestru, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami. Nie jest dopuszczalne na gruncie obowiązujących przepisów prawa aby organ w celu wydania żądanego zaświadczenia prowadził postępowanie wyjaśniające poza własnym zbiorem danych. Skarga nie jest zasadna. Postępowanie zakończone zaskarżonym postanowieniem dotyczyło wydania zaświadczenia, którego treścią miałoby być potwierdzenie przekształcenia z dniem 1 stycznia 2019 r. użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] w prawo własności gruntu. Kwestie wydawania zaświadczeń uregulowane zostały w Dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 217 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Wydaje się je, stosownie do § 2 tego artykułu, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie jest czynnością materialnotechniczną polegającą na urzędowym potwierdzeniu obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym - w myśl art. 218 § 1 k.p.a. – na podstawie posiadanych rejestrów i ewidencji bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w wyżej wskazanych zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Nie jest natomiast dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W szczególności zaś nie jest możliwe wydanie zaświadczenia jeśli problematyka, której żądanie strony dotyczy jest sporna. Wskazać należy, że zaświadczenia wydawane w trybie k.p.a. nie są indywidualnymi aktami administracyjnymi, potwierdzają, jak wyżej zaznaczono, jedynie określony stan faktyczny, bądź stan prawny, o ile wynika on z posiadanych przez organ rejestrów, ewidencji, bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaświadczenie nie tworzy zatem nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego, jak również nie ma charakteru interpretacyjnego (np. wykładni przepisów prawa). Wartość zaświadczenia należy oceniać w kategoriach wyrażania prawdy obiektywnej co do faktów lub prawa, co oznacza, że można zanegować jego wartość, wykazując, że potwierdza ono stan niezgodny z rzeczywistym stanem rzeczy. Nie może być ono - w przeciwieństwie do aktu administracyjnego - oceniane w kategoriach ważności rozstrzygnięcia organu. W trybie dotyczącym wydania zaświadczenia nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jako postępowanie uproszczone, postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia nie wymaga więc prowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie, czy rozstrzygnięć spornych kwestii, tak jak to czyni organ w postępowaniu jurysdykcyjnym. Podkreślić jednak należy, że niezależnie od ogólnych zasad dotyczących wydawania zaświadczeń uregulowanych w kodeksie postępowania administracyjnego, należy również brać pod uwagę stosowne przepisy materialnoprawne, z których wynika obowiązek potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia. To z właściwych przepisów materialnoprawnych wynikać będzie jaka okoliczność ma być stwierdzona w formie zaświadczenia. W przypadku niniejszej sprawy, przywołane we wniosku o wydanie zaświadczenia przepisy ustawy z 20 lipca 2018r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów należy stosować biorąc pod uwagę, że z jej art.1 ust 1 i 2 wynika, że przekształcenie prawa dotyczy gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe, przy czym za grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami. Działki ewidencyjne nr [...] i [...] stanowią nieruchomości niezabudowane i wykorzystywane są jako osiedlowe drogi dojazdowe. Uwzględniając niebudzącą wątpliwości treść przywołanych powyżej przepisów należy zaznaczyć, że organy słusznie odmówiły wydania zaświadczenie żądanej treści. Podnieść wypada, że celem ustawy przekształceniowej jest zniesienie prawa użytkowania wieczystego na gruntach zabudowanych na cele mieszkaniowe. Gramatyczna wykładnia przepisów nie pozostawia wątpliwości, że zakresem regulacji objęte są wyłącznie nieruchomości, na których znajdują się budynki o funkcji mieszkalnej, wraz z infrastrukturą towarzyszącą, umożliwiającą prawidłowe korzystanie z budynków mieszkalnych. Z tych względów, uwłaszczeniem nie zostaną objęte nieruchomości całkowicie wolne od zabudowy lub zabudowane innymi, niż określone w ustawie obiektami. Należy jednak zwrócić uwagę, że obowiązujące regulacje stanowią pierwszy etap systemowej konwersji użytkowania wieczystego we własność i być może w ramach przyszłych rozwiązań legislacyjnych otwarta zostanie droga do uwłaszczenia także w odniesieniu do pozostałych gruntów. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd z mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym uzasadnione było treścią art. 119 pkt 3 p.p.s.a.