I SA/Wa 1587/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska WSA Agnieszka Miernik Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi H. Z., W. Z. i W. W. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę Minister Skarbu Państwa, po rozpatrzeniu odwołań W. W., H. Z. i W. Z., decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] lipca 1993 r. nr [...] wydanej w przedmiocie zaliczenia wartości mienia pozostawionego poza granicami Polski na poczet ceny sprzedaży lub opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa. Decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2009 r. wydana została w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 1993 r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w S. orzekł, o zaliczeniu J.Z., W.Z., H.Z. i W. W. - w razie nabycia od Skarbu Państwa działki budowlanej, lokalu lub nieruchomości rolnej - na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na poczet ceny kupna tych nieruchomości, wartość mienia nieruchomego w kwocie [...] złotych, pozostawionego przez N. Z. (spadkodawcę ww. osób) w miejscowości Z. pow. S. Jednocześnie organ uznał, że osoby te są upoważnione do wzięcia udziału w przetargu na nieruchomości Skarbu Państwa w B. Jako podstawę prawną powyższego rozstrzygnięcia organ powołał art. 81 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) oraz § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. - w sprawie zaliczania wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży działki budowlanej i położonych na niej budynków (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 79 ze zm.) Zawiadomieniem z dnia 19 grudnia 2009 r. Wojewoda [...] poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] lipca 1993 r. i po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] stwierdził na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i 2 k.p.a. i art. 158 § 1 k.p.a. jej nieważność. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, iż w momencie wydania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w S. decyzji obowiązywał art. 81 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. - o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. Stosownie zaś do tych przepisów wydanie, przez rejonowy organ administracji ogólnej decyzji o zaliczeniu wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na poczet opłat za mienie Skarbu Państwa możliwe jest dopiero po nabyciu przez repatrianta lub przez jego następcę prawa wymienionego w art. 81 ust. 1 powołanej wyżej ustawy. Potwierdza to także treść § 2 rozporządzenia stanowiącego, że wartość mienia zalicza się na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży działki budowlanej oraz położonego na tej działce domu, budynku albo lokalu, a także ceny sprzedaży nieruchomości rolnych stanowiących własność Państwa. W tym stanie rzeczy zdaniem organu nie było możliwe wydanie decyzji stwierdzającej spełnienie bądź niespełnienie przez wnioskodawcę warunków uprawniających do realizacji odszkodowania za nieruchomości pozostawione poza granicą, w sposób niezależny od zaliczenia na poczet ceny nabycia prawa o którym mowa w art. 81 ust. 1 ustawy. Nie nastąpiło bowiem w tym wypadku zaliczenie mienia na poczet nabycia nieruchomości. Decyzja zaś taka, jako nie mająca podstawy prawnej, dotknięta jest wadą nieważności z przyczyn wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wydanie w tych warunkach decyzji stanowi, zdaniem Wojewody, rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. przepisu. W odwołaniach od powyższej decyzji H.Z., W.Z. i W.W. zakwestionowali zasadność rozstrzygnięcia Wojewody [...] zarzucając mu błędne ustalenie, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego nie zawiera zaliczenia wartości pozostawionego mienia na poczet ceny nabycia nieruchomości Skarbu Państwa, podczas, gdy w jej sentencji jednoznacznie dochodzi do zaliczenia mienia, a słowo "zaliczyć" zostało przez Kierownika Urzędu Rejonowego dodatkowo wyeksponowane przez podkreślenie. Ponadto badana w trybie nadzoru decyzja spełnia warunki przewidziane w art. 81 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Nie było więc, zdaniem odwołujących, podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Minister Skarbu Państwa, w następstwie rozpatrzenia ww. odwołań, decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] utrzymał decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. w mocy. Organ odwoławczy podzielił ocenę Wojewody, iż Kierownik Urzędu Rejonowego w S. w decyzji z dnia [...] lipca 1993 r. w sposób niezgodny z obowiązującymi w dacie rozstrzygania przepisami zaliczył kwotę [...] złotych na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości należącej do Skarbu Państwa. Powyższe zaliczenie winno bowiem nastąpić w ramach konkretnej umowy cywilnoprawnej, która jak wynika z akt nie została zawarta. Dopiero po zawarciu takiej umowy - o czym stanowi § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r., Kierownik Urzędu Rejonowego winien w decyzji zaliczyć wartość mienia nieruchomego pozostawionego poza obecnym terytorium RP na poczet opłat za użytkowanie wieczyste będącej przedmiotem umowy nieruchomości lub na pokrycie ceny jej sprzedaży przez Skarb Państwa. Tymczasem w niniejszej sprawie nie nastąpiło zaliczenie mienia na poczet nabycia nieruchomości Skarbu Państwa, a jedynie stwierdzono posiadanie uprawnień przez J.Z., W.Z., H.Z. oraz W.W. Wobec tego tak wydana decyzja, w ocenie Ministra, rażąco narusza prawo, gdyż została wydana bez podstawy prawnej. Zarówno bowiem art. 81 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. jak też § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 września 1985 r. nie dawały podstawy prawnej terenowym organom administracji państwowej stopnia podstawowego właściwym w sprawach geodezji i gospodarki gruntami (w przedmiotowej sprawie Kierownikowi Urzędu Rejonowego) do wydania decyzji stwierdzającej spełnienie bądź nie warunków uprawniających do realizacji prawa do rekompensaty za pozostawione mienie, przed zawarciem odpowiedniej umowy cywilnoprawnej dotyczącej nabycia nieruchomości na własność lub w wieczyste użytkowanie. Tylko po nastąpieniu takiego zdarzenia prawnego, właściwy organ dokonywał zaliczenia, o którym mowa w art. 81 ust. 1 powołanej ustawy. W przeciwnym wypadku decyzja ta ma charakter abstrakcyjny i wypełnia przesłanki stwierdzenia jej nieważności co rodzi konieczność jej wyeliminowania na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Minister Skarbu Państwa powołał się przy tym na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 1998 r. sygn. akt I SA 1819/97, w którym wyrażony został pogląd, iż wydanie decyzji w przedmiocie zaliczenia wartości mienia pozostawionego poza granicami RP na gruncie ww. przepisów jest możliwe dopiero po nabyciu przez repatrianta lub jego następcę prawa wymienionego w art. 81 ust. 1 ustawy. Skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2009 r. złożyli H.Z., W.Z. i W. W., zarzucając jej naruszenie art. 81 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zw. z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 września 1985 r. poprzez błędna jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że zaliczenie wartości pozostawionego mienia na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na poczet ceny kupna nieruchomości może nastąpić po zawarciu odpowiedniej umowy cywilnoprawnej dotyczącej nabycia nieruchomości , podczas gdy wskazane regulacje takiego warunku nie przewidują. Zdaniem skarżących wprawdzie prawo do zaliczenia realizuje się w momencie zawarcia umowy cywilnej, nie ma jednak przeszkód do jego ustanowienia "na przyszłość - w razie zawarcia umowy" - jak uczynił to Kierownik Urzędu Rejonowego w S. Skarżący zarzucili także Ministrowi, iż nie rozpoznał on podnoszonego przez nich w odwołaniu zarzutu, w którym wywodzili oni, iż z samej sentencji decyzji z 1993 r. wynika zaliczenie wartości pozostawionego mienia na poczet nabycia nieruchomości Skarbu Państwa, wobec czego stanowisko Wojewody wskazujące na brak zaliczenia wartości na poczet tego nabycia w sposób oczywisty było błędne. Ponadto wskazali oni, iż w zaskarżonej decyzji przywołano argumenty uzasadniające stwierdzenie nieważności badanej decyzji z 1993 r., nie podnoszone w uzasadnieniu decyzji Wojewody, a odnoszące się do możliwości wydania decyzji o zaliczeniu wartości pozostawionego mienia dopiero po zawarciu umowy cywilnoprawnej przenoszącej własność nieruchomości Skarbu Państwa lub ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego takiej nieruchomości. To zaś zdaniem stron oznacza, że faktyczne rozstrzygnięcie prawy nie mogło zostać poddane kontroli administracyjnej na podstawie art. 127 § 1 k.p.a., gdyż do tych nowych twierdzeń organu nie mogli się oni odnieść w postępowaniu odwoławczym. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w ramach tych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja, ani poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] nie naruszają prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2009 r. toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a., zaś jego przedmiotem była wydana przez Kierownika Urzędu Rejonowego w S. decyzja z dnia [...] lipca 1993 r. w której organ ten orzekł, iż w razie nabycia od Skarbu Państwa działki budowlanej, budynków, lokali lub nieruchomości rolnych zalicza się J.Z., W.W., W.Z. i H.Z. (w odpowiednich częściach) na poczet ceny kupna tych nieruchomości wartość mienia nieruchomego pozostawionego przez ich spadkodawcę poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w związku z II wojną światową w kwocie [...] złotych. Rozstrzygniecie to zapadło w ramach realizacji przysługującego repatriantom i ich następcom prawnym uprawnienia przewidzianego w art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. - o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz.127 ze zm.). W wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego Wojewoda [...] (w pierwszej instancji) i Minister Skarbu Państwa (w drugiej instancji) ustalili, że ww. decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w S. obarczona została kwalifikowaną wadą prawną wskazaną w art. 156 § pkt 2 k.p.a. czego konsekwencją była konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. W ocenie organów obu instancji decyzja ta wydana bowiem została bez podstawy prawnej. Powyższą ocenę organy nadzoru wywodziły z faktu, że Kierownik Urzędu Rejonowego w S. orzekając o przysługującym spadkobiercom właścicielki mienia zabużańskiego uprawnieniu przewidzianym w art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., uczynił to na poczet nabycia przez nich w przyszłości mienia Skarbu Państwa. Tymczasem ani ww. przepis ani uregulowania zawarte w akcie wykonawczym do powyższej ustawy nie przewidywały kompetencji organów administracji państwowej do orzekania o prawie do zaliczenia wartości pozostawionego poza obecnymi granicami kraju mienia na poczet przyszłych ewentualnych zobowiązań uprawnionych osób, które dopiero powstaną w związku z nabyciem przez nich własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości państwowych, a więc zobowiązań, które w dacie orzekania w tym przedmiocie jeszcze nie istnieją. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela tą ocenę, uznając tym samym zarzut skarżących dotyczący naruszenia przez Ministra Skarbu Państwa art. 81 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poprzez jego błędną wykładnię, za chybiony. Powołany wyżej przepis stanowi, że na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub cenę sprzedaży działki budowlanej oraz cenę sprzedaży położonych na niej domów, budynków lub lokali, a także cenę sprzedaży nieruchomości rolnych stanowiących własność Skarbu Państwa osobom, które w związku z wojną rozpoczęta w 1939 r. pozostawiły majątek nieruchomy na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa, a które na mocy umów międzynarodowych zawartych przez Państwo mają otrzymać ekwiwalent za mienie pozostawione za granicą, zalicza się wartość mienia nieruchomego pozostawionego za granicą. Stosownie zaś do § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. - w sprawie zaliczenia wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży działki budowlanej i położonych na niej budynków (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 79 ze zm.), wartość mienia zalicza się na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub pokrycie ceny sprzedaży działki budowlanej oraz położonego na tej działce domu, budynku albo lokalu, a także ceny sprzedaży nieruchomości rolnych stanowiących własność Państwa. Aby zatem doszło do realizacji zaliczenia, o którym mowa w ww. przepisach musi istnieć określony stosunek prawny, na podstawie którego osoba uprawniona do ekwiwalentu jest dłużnikiem zobowiązanym do zapłaty ceny nabywanej nieruchomości i swoje zobowiązanie spełnia przedstawiając do zaliczenia na poczet ceny wartość nieruchomości pozostawionej za granicą (por. uzasadnienie do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 26 lutego 1988 r. III AZP 17/87, LEX nr 9512). Innymi słowy musi najpierw dojść do nabycia przez repatrianta bądź jego następców prawnych określonych w art. 81 ust. 1 ustawy praw (własności nieruchomości, prawa użytkowania wieczystego), a dopiero w ramach rozliczeń za ich nabycie terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego będzie mógł wydać decyzję, w której orzeknie o zaliczeniu wartości utraconych nieruchomości na poczet ceny za jaką osoby uprawnione wspomniane wyżej prawa nabyły. Omawiana forma rekompensaty za pozostawione na Kresach Wschodnich mienie stanowi bowiem ustawowo gwarantowany środek umorzenia ściśle określonej kategorii zobowiązań pieniężnych powstałych podczas nabywania przez repatriantów (ich spadkobierców) własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa. Nie mają zatem racji skarżący, iż w świetle ww. przepisów dopuszczalne było wydanie decyzji, w której orzeczono by o samym istnieniu prawa do zaliczenia wartości utraconych nieruchomości na poczet przyszłych obecnie nie skonkretyzowanych zobowiązań. Takie rozstrzygnięcie oznaczałoby bowiem jedynie orzeczenie o istnieniu uprawnienia strony do ekwiwalentu (w formie zaliczenia), czego przepisy te nie przewidują, a nie samym zaliczeniu wartości utraconych nieruchomości na poczet nabywanego mienia. Skoro zaś w niniejszej sprawie przed wydaniem decyzji przez Kierownika Urzędu Rejonowego w S. nie doszło do nabycia przez uprawnionych nieruchomości Skarbu Państwa, czego skarżący nie kwestionują, a brak było w obowiązującym wówczas stanie prawnym podstaw do wydania przez organ administracji państwowej decyzji administracyjnej potwierdzającej jedynie uprawnienie do uzyskania ekwiwalentu z utracone nieruchomości w ww. formie (którego realizacja nastąpi w przyszłości), to nie budzi wątpliwości Sądu, że organy nadzoru w sposób zasadny oceniły, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] lipca 1993 r. jako nie mająca podstawy prawnej dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną, co skutkować musiało stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ustalony w tym zakresie stan faktyczny sprawy jest bezsporny i znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym w aktach administracyjnych sprawy materiale dowodowym. Jednocześnie skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela zarzutu stron odnoszącego się do wskazania przez Ministra Skarbu Państwa odmiennej przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji Kierowniku Urzędu Rejonowego w S. z [...] lipca 1993 r., od przyczyny wskazywanej w decyzji Wojewody [...]. Podnoszony w tym przedmiocie zarzut jest o tyle nietrafny, że zarówno uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji, jak i uzasadnienie rozstrzygnięcia Ministra Skarbu Państwa w sposób jednoznaczny wskazywały na brak podstawy prawnej do wydania w 1993 r. przez organ administracji państwowej, na gruncie obowiązujących wówczas przepisów, rozstrzygnięcia o zaliczeniu wartości pozostawionego na Kresach Wschodnich mienia na poczet nabywanych przez spadkobierców repatriantki nieruchomości Skarbu Państwa z uwagi na to, że do nabycia tego mienia państwowego w realiach rozpoznawanej sprawy w ogóle nie doszło. Nie jest również zasadny zarzut braku rozpoznania przez Ministra Skarbu Państwa zarzutu sformułowanego przez skarżących w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji gdzie wywodzili oni, iż błędne jest ustalenie przez Wojewodę [...], iż w sprawie rozstrzygniętej decyzją z [...] lipca 1993 r. nie doszło do zaliczenia wartości pozostawionego mienia na poczet ceny nabycia nieruchomości państwowych mimo, że w sentencji decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego zawarte zostało takie właśnie sformułowanie. Wprawdzie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji Minister Skarbu Państwa nie zawarł wprost informacji, iż odnosi się do tak sprecyzowanego zarzutu odwołania (nie przytoczył również jego treści), co mogło rodzić po stronie skarżących wątpliwości czy organ odwoławczy go rozpoznał, niemniej faktyczna odpowiedź na ten zarzut, w ocenie Sądu, zawarta została w uzasadnieniu decyzji i stanowią ją rozważania organu wskazujące, iż "zaliczenie wartości pozostawionego mienia" w rozumieniu art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. na poczet nabywanych nieruchomości i wydanie w tym przedmiocie decyzji administracyjnej możliwe jest jedynie w sytuacji faktycznego nabycia przez osoby uprawnione określonych praw majątkowych. Tymczasem jak trafnie wywodził Minister "w niniejszej sprawie nie nastąpiło zaliczenia mienia na poczet nabycia nieruchomości Skarbu Państwa, a jedynie stwierdzono posiadanie uprawnień przez Pana J.Z., Pana W.Z., Pana H.Z. oraz Panią W.W.". Ocena prawna decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. dokonana przez organy nadzorcze, a przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak również poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...], nie budzi zastrzeżeń składu orzekającego i znajduje oparcie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym w przytoczonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poglądzie wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20.05.1998 r., I SA 1819/97. (Lex nr 44507), a także wyroku NSA z 27.05.1998 r., I SA 1915/97 (Lex nr 44526). Skoro zaś badana w trybie nadzoru decyzja wydana został bez podstawy prawnej, a w toku prowadzonego przez Wojewodę [...] (w pierwszej instancji) i Ministra Skarbu Państwa (w drugiej instancji) postępowania nadzorczego zakończonego stwierdzeniem jej nieważności nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, to brak jest podstaw do uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.