I SA/Wa 1588/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Piotr Przybysz Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i zobowiązania do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części orzekającej o zwrocie nieruchomości położonej w W. oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...] oraz orzekającej o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczenie opisanej wyżej nieruchomości; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako "k.p.a."), uchylił pkt 2 decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r. i jednocześnie zobowiązał J. C., M. M. K., W. R., M. R. i A. R. łącznie do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie [...] zł na rzecz Miasta W. jednorazowo w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się wykonalna i utrzymując w mocy w pozostałym zakresie tę decyzję. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] r. nr [...] wywłaszczono na podstawie art. 1, 2, 3, 7, 8, 21, 23 i 55 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) na rzecz Państwa nieruchomość położoną w W. w rejonie ul. [...] o pow. [...] m2 uregulowanej Aktem Własności Ziemi Nr [...] z dnia [...] r., wydanym przez Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Urzędu Dzielnicowego W. na S. i R. R., ustalono odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość na kwotę [...] zł. i przyznano je S. i R. R. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. zmieniono decyzję Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] r. w ten sposób, że w obszaru wywłaszczonego wyłączono grunt o pow. [...] m2, położony przy ul. [...], stanowiący część działki nr ew. [...] z obrębu [...], zmniejszając jednocześnie odszkodowanie o kwotę [...] zł. Wnioskiem z dnia [...] r. K. L., J. R. i S. R. działając jako spadkobiercy S. R. i R. R. wnieśli o zwrot działek określonych w akcie własności ziemi Nr [...] z dnia [...] r., z wyłączeniem działki nr [...], wywłaszczonych na podstawie decyzji Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] r. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] wyznaczył jako organ właściwy do załatwienia sprawy Starostę Powiatu [...]. Decyzją częściową z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] orzekł o dokonaniu zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...] oraz [...] o powierzchni [...] ha z obrębu [...] na rzecz J. C. w udziale wynoszącym [...] części, M. M. K. w udziale wynoszącym [...] części, W. R. w udziale wynoszącym [...] części, M. R. w udziale wynoszącym [...] części i A. R. w udziale wynoszącym [...] części oraz zobowiązał J. C., M. M. K., W. R., M. R. i A. R. do zwrotu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz Miasta W. jednorazowo w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu wskazał, że J. C., M. M. K., W. R., M. R. i A. R. są następcami prawnymi K. L., S. R. i J. R. Starosta wskazał, że z treści decyzji z dnia [...] r. wynika, że wywłaszczona nieruchomość została przeznaczona zgodnie z lokalizacją szczegółową Nr [...] z dnia [...] r. pod budowę osiedla [...]. Powyższe wynika również z wniosku wywłaszczeniowego Dyrekcji Rozbudowy Miasta W. nr [...] z dnia [...] r. Z załącznika graficznego do ww. decyzji Nr [...] z dnia [...] r. wynika, że na części dawnej działki nr [...] z obrębu [...], aktualnie stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...] przewidziano część trasy komunikacyjnej [...] oraz w niewielkiej części pas zieleni izolacyjnej. Jednocześnie część dawnej działki [...], stanowiącej obecnie działkę nr [...] z obrębu [...], położona była częściowo na terenie opisanym na ww. szkicu jako [...], częściowo na terenie położonym poza linią rozgraniczającą stałą układu pomiarowego". Starosta wskazał, że wobec prowadzonych innych postępowań, z urzędu posiada wiedzę, co również potwierdza zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, że działki nr [...] z obrębu [...] i [...] z obrębu [...] pozostają niezagospodarowane i niezabudowane obiektami związanymi z budową osiedla [...]. W toku dokonanych oględzin, jak również z pisma Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W. w Dzielnicy B. wynika, że są one porośnięte trawą i krzakami. Ponadto w ewidencji gruntów działki te są opisane jako grunty orne i pastwiska (działka nr [...]) oraz zurbanizowane tereny niezabudowane (działka nr [...]). Ponadto na dzień wydania decyzji ustalono, iż w stosunku do tych działek nie wydano decyzji lokalizacyjnych. Tym samym biorąc pod uwagę treść art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stały się one zbędne z uwagi na niezrealizowanie celu wywłaszczenia, a tym samym podlegają one zwrotowi na podstawie art. 139 tej ustawy. Starosta wskazał, że na podstawie wykonanych operatów szacunkowych ustalono wartość całej nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu na kwotę [...] zł, zaś zwaloryzowane odszkodowanie proporcjonalnie do powierzchni gruntu podlegającego zwrotowi na kwotę [...] zł., którą to kwotę spadkobiercy S. i R. R. zobowiązali się uiścić jednorazowo. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Prezydent W. zarzucając naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną jego interpretację, albowiem wbrew stanowisku Starosty cel wywłaszczenia tj. budowa osiedla [...], został zrealizowany. Prezydent podniósł, że poszczególne działki nie były wywłaszczane na poszczególne inwestycje zamknięte w ramach tych działek, lecz jako jedna inwestycja. Ponadto zarzucił, że Starosta nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego, w tym okoliczności dotyczących projektowanej trasy "[...]" i jej przebiegu. Decyzją z dnia 10 kwietnia 2014 r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił pkt 2 decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...]r. i jednocześnie zobowiązał J. C., M. M. K., W. R., M. R. i A. R. łącznie do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie [...] zł na rzecz Miasta W. jednorazowo w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się wykonalna i utrzymując w mocy w pozostałym zakresie tę decyzję. W uzasadnieniu podtrzymał argumentację dotyczącą niezrealizowania celu wywłaszczenia przedmiotowych działek. W odniesieniu do wysokości odszkodowania wskazał, że w toku aktualizacji operatu szacunkowego wartość zwaloryzowania odszkodowania dotyczącego działki nr [...] zwiększył wartość do kwoty [...] zł, a tym samym zaistniała konieczność uchylenia decyzji Starosty [...] w tym zakresie i ustalenia nowej wartości zwaloryzowanego odszkodowania na kwotę [...] zł. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent W. zarzucając naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie kompleksowego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie i pominięcie okoliczności zajęcia działki nr [...] pod drogę publiczną. Tym samym wniósł o uchylenie przedmiotowej decyzji w części obejmującej ww. działkę. W uzasadnieniu wskazał, że działka [...] z obrębu [...] objęta jest decyzją Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r. utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na wstępie podkreślenia wymaga, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga to, że przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r., która uchyliła pkt 2 decyzji Starosty [...] z dnia [...]r. oraz utrzymała w mocy ww. decyzję w pozostałej części. Materialno-prawną podstawę dla wydania decyzji kontrolowanej przez ww. organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.). Z uwagi na zarzuty skargi na wstępie podnieść należy, że są one o tyle uzasadnione, że z zebranego materiału dowodowego, na którym przy rozstrzygnięciu oparł się organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję, nie wynika aby organ ten wziął pod uwagę okoliczność, która winna być mu znana z urzędu. Sądowi bowiem z urzędu wiadomo, że Wojewoda [...] opublikował na łamach Biuletynu Informacji Publicznej [...] Urzędu Wojewódzkiego (art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz.687) w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2011 o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 782)) obwieszczenie o wydaniu decyzji numer [...] z dnia [...] r. utrzymującej w mocy decyzję numer [...] Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą zezwolenia Prezydentowi Miasta W. na realizację inwestycji drogowej: budowa linii tramwajowej na [...] wraz z układem drogowym ulic [...] i projektowanej na terenie działek, wśród których wymieniona jest działka numer [...]. Decyzja, której dotyczy obwieszczenie wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz.687). Zgodnie z treścią przepisu art. 11d pkt 9 ww. ustawy już z dniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 11 d pkt 5 ww. ustawy ) nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego , objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, a czynność prawna dokonana z naruszeniem zakazu, o którym mowa wyżej jest nieważna. (art. 11 d pkt 9 i 10 ww. ustawy) Wobec powyższego skarga jest zasadna, gdyż organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy procedury administracyjnej (art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.) poprzez nierozpatrzenie kompleksowo zgromadzonego materiału dowodowego i pominięcie powyżej opisanych okoliczności, co mogło zdaniem Sądu mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie sądowym panuje jednomyślność co do tego, że odjęcie prawa własności w drodze wywłaszczenia ma charakter wyjątkowy. Może mieć ono zastosowanie dopiero wówczas, gdy w inny sposób nie można uzyskać nieruchomości niezbędnej do realizacji ważnych celów o charakterze publicznym, określonych w ustawie. Podjęcie działań zmierzających do odjęcia własności, uwarunkowane jest poza przesłankami wynikającymi z przepisów prawa materialnego również prawidłowym zastosowaniem przepisów procedury administracyjnej. Podobnie w postepowaniach zwrotowych konieczne jest dochowanie przez organy zasad procedury administracyjnej ale również rozważenie i ewentualne uwzględnienie tzw. negatywnych przesłanek do zwrotu nieruchomości. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że cel wywłaszczenia na terenie obu działek o numerze [...] i [...], co do których orzeczono o dokonaniu zwrotu, nie został zrealizowany i właściwym było uznanie ich za zbędne na cel wywłaszczenia. Wobec braku odniesienia się i oceny przez organ negatywnych przesłanek do zwrotu nieruchomości, koniecznym stało uchylenie zaskarżonej decyzji celem uzupełnienia materiału dowodowego i dokonania w oparciu o całokształt stanu faktycznego sprawy oceny żądania zwrotu działki oznaczonej numerem [...]. Ponownie prowadząc postępowanie odwoławcze Wojewoda [...] dokona oceny poprawności decyzji Starosty [...] przy uwzględnieniu zaprezentowanych wyżej rozważań Sądu. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 152 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.