I SA/Wa 1588/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Marta Kołtun – Kulik Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Miasta L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] stwierdzającą w części nieważność decyzji komunalizacyjnej. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 1999 r. [...] działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191 ze zm.) stwierdził nieodpłatne nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej [...], stanowiącej integralną część decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji w części obejmującej udział w wysokości ½ w prawie własności ww. nieruchomości wystąpiła S. P. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] stwierdził nieważność ww. decyzji Wojewody [...] w części obejmującej udział w wysokości ½ w prawie własności przedmiotowej nieruchomości. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła Gmina [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ponownie rozpatrując sprawę stwierdził, że przedmiotem komunalizacji mogło być wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), tym samym z komunalizacji wyłączone zostało mienie należące do innych podmiotów i stanowiące ich własność. Minister ustalił, że Skarb Państwa stał się właścicielem spornej nieruchomości na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w [...] z dnia [...] stycznia 1961 r. sygn. akt [...] o zasiedzeniu nieruchomości. Następnie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy dla [...] zmienił w wyniku wznowienia postępowania ww. postanowienie i wniosek o zasiedzenie oddalił w całości. Sąd Okręgowy w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. sygn. akt [...] zmienił postanowienie Sądu Powiatowego w [...] z dnia [...] stycznia 1961 r. w ten sposób, że w części dotyczącej stwierdzenia zasiedzenia udziału ½ części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] należącego do J. N., wniosek Skarbu Państwa o zasiedzenie oddalił oraz oddalił skargę o wznowienie postępowania w pozostałej części. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. Sąd sprostował powyższe postanowienie poprzez w miejsce błędnego wpisu "położonej w [...] przy ul. [...] wpisał "położonej w [...] przy ul. [...]". Organ nadzoru podniósł, że skutkiem prawnym powyższej zmiany postanowienia z dnia [...] stycznia 1961 r. jest to, że w dniu komunalizacji Skarb Państwa nie był właścicielem ½ części działki nr [...]. Zatem przy wydawaniu kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej doszło do rażącego naruszenia prawa z uwagi na to, że wskazany wyżej udział nie stanowił własności Skarbu Państwa. Okoliczność ta jest podstawą wyeliminowania kontrolowanej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w części obejmującej udział w wysokości ½ w prawie własności przedmiotowej nieruchomości. Minister stwierdził, że w sprawie niniejszej nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Organ nadzoru uznał również, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 stwierdzający, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, nie ma znaczenia w rozpatrywanej sprawie. W ocenie organu decyzja komunalizacyjna ma bowiem charakter stricte deklaratoryjny, nie jest ona źródłem nabycia prawa, a jej celem jest potwierdzenie nabycia prawa. Gdyby jednak uznać, że decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjno-konstytutywny, to Minister wskazał, że w rozstrzygnięciu Trybunału posłużono się nieostrą przesłanką "znaczny upływ czasu". Trybunał nie przesadził jaki termin ma być brany pod uwagę i czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny. W ocenie Ministra w rozpatrywanej sprawie upływ czasu jaki nastąpił od daty wydania i doręczenia kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto [...] zarzucając jej naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w dniu [...] października 1999 r., tym bardziej, że gmina Miasto [...] nie może ponosić odpowiedzialności za nieprawidłowości dotyczące przejęcia przedmiotowego mienia na rzecz Skarbu Państwa. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy art.156-158 k.p.a., a zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy kwestionowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 1999 r. została wydana z wadami, o których mowa art. 156 § 1 k.p.a. W toku takiego postępowania organ administracji bada, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji zostały spełnione ustawowe wymagania warunkujące wydanie orzeczenia zgodnego z prawem. Poza sporem pozostaje okoliczność, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art.156 § 1 k.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. przy czym wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. W postępowaniu tym nie rozstrzyga się ponownie istoty sprawy ale jedynie ocenia legalność wydanego rozstrzygnięcia, na gruncie obowiązujących w dacie jego wydawania przepisów, w kontekście ustalonego wówczas przez organy stanu faktycznego. Nie budzi wątpliwości, że w sprawie spornej nieruchomości w odniesieniu do udziału wynoszącego ½ części wydane zostało przez sąd powszechny postanowienie wskazujące, iż Skarb Państwa nie nabył prawa własności przedmiotowej nieruchomości w udziale wynoszącym ½ jej części. Należało zatem stwierdzić, że dnia 27 maja 1990 r. Skarbowi Państwa nie przysługiwało prawo własności przedmiotowej nieruchomości, a zatem nie mogła ona być objęta w ½ części nabyciem z mocy prawa przez gminę w trybie art. 5 ust. 1 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zasadnie zatem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 1999 r. jest dotknięta w części kwalifikowaną wadą prawną, rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Sądu, w sprawie nie ma również znaczenia wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Stwierdzono w nim, że "art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Istotnie, od 1999 r. niewątpliwie upłynął znaczny upływ czasu w rozumieniu ww. orzeczenia Trybunału, tym niemniej decyzja komunalizacyjna, która co do zasady ma charakter deklaratoryjny, nie była źródłem nabycia prawa własności przez gminę, a tylko potwierdzała ten fakt i umożliwiała gminie skuteczne powoływanie się w obrocie cywilnoprawnym na przysługujący jej tytuł. Decyzja komunalizacyjna stanowi akt niezbędny, bez którego istnienia gmina nie może powoływać się na prawo własności, a sąd nie może przyjąć, że gmina stała się właścicielką, choćby oczywiste było, że nieruchomość podlega komunalizacji. Już w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 29 lipca 1993 r., III CZP 64/93 (OSNCP 1993, nr 12, poz. 209) Sąd Najwyższy uznał, że gmina może sprzedać lub oddać w użytkowanie wieczyste nieruchomości, które z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. stały się z mocy prawa jej własnością dopiero wtedy, gdy decyzja wojewody stwierdzająca to nabycie stała się ostateczna. Następnie w wyroku z dnia 28 czerwca 2000 r., IV CKN 71/00 (nie publ.) Sąd Najwyższy wskazał, że dopóki nie zostanie wydana ostateczna decyzja przewidziana w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., dopóty w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym sąd nie może ustalić faktu nabycia nieruchomości przez gminę na podstawie art. 5 ust. 1 tej ustawy. Wprawdzie nabycie przez gminę własności następuje z mocy prawa, niemniej w obrocie prawnym gmina, w celu wykazania swojego tytułu do nieruchomości, nie może skutecznie powoływać się jedynie na wymieniony przepis ani sąd nie może ustalić nabycia przez gminę prawa własności jako przesłanki orzeczenia w innym procesie. Dopóki nie zostanie wydana ostateczna decyzja przewidziana w art. 18 ust. 1 ustawy, dopóty właścicielem mienia, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy, pozostaje w obrocie prawnym Skarb Państwa (por. też wyrok z dnia 21 listopada 2002 r., III CKN 202/00, nie publ.). Trzeba przy tym podkreślić, że chociaż nabycie własności przez gminę nastąpiło z mocy prawa z chwilą wejścia w życie ustawy, to stwierdzenie nabycia prawa należy, stosownie do art. 18 ust. 1, do kompetencji organu administracji państwowej i wymaga decyzji wojewody, która stanowi akt deklaratoryjny, ale konieczny i zawierający suigeneris element konstytutywny, bo jak wskazano, dopiero bowiem od chwili jej wydania (uprawomocnienia) gmina może skutecznie powoływać się na swoje prawo i prawem tym rozporządzać. (uzasadnienie wyroku SN z dnia 6 lutego 2004 r., II CK 404/02, nie publ.) W wielu orzeczeniach Sąd Najwyższy podkreślił, że ze względu na swoje znaczenie legitymacyjne decyzja komunalizacyjna wykazuje cechy orzeczenia konstytutywnego (por uchwałę 7 sędziów Sądu Najwyższego III CZP 46/07 z dnia 9 października 2010 r.). Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany jest pogląd, że decyzja wojewody w sprawie stwierdzenia nabycia mienia z mocy prawa przez gminę jest aktem deklaratoryjnym, ma jednak zasadnicze znaczenie, gdy chodzi o wykonywanie prawa własności przez gminę w stosunku do konkretnej nieruchomości, w szczególności, otwiera gminie drogę do swobodnego dysponowania tą nieruchomością i składania oświadczeń woli (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2001 r., I SA 2500/99, nie publ. oraz z dnia 23 maja 2001 r., I SA 2142/00, nie publ., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2013 r., I OSK 1502/11). Ostatecznie należy przyjąć, że decyzja komunalizacyjna, jakkolwiek z uwagi na jej skutek i prawo powoływania się na nią w obrocie prawnym wykazuje cechy konstytutywności, to jednak co do zasady ma charakter deklaratoryjny. Nie można też pominąć, że decyzja ta potwierdzała nabycie mienia przez gminę ale było to nabycie nieodpłatne, stąd też wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 nie może mieć bezpośredniego zastosowania w kontrolowanej sprawie. Innymi słowy orzeczenie to nie wykreowało żadnego prawa, które podlegałoby konstytucyjnej ochronie z punktu widzenia wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa (zob. też wyrok WSA w Warszawie z 29 czerwca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 383/15, dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto ze względu na charakter zakresowy wyroku Trybunału i stwierdzoną nim niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie pominięcia prawodawczego, nie prowadzi on do zmiany normatywnej jego treści, a w szczególności derogacji tego przepisu i konieczne jest w tym względzie dopiero – jak stwierdził sam Trybunał -dokonanie przez ustawodawcę stosowanych zmian w prawie. W drodze wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie można zaś określać terminu, po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzania nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 19 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 651/14). Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Przyjęcie bowiem odmiennego zapatrywania na konsekwencje wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie dość, że prowadziłoby do wykreowania przez organ administracji publicznej nieprzewidzianej aktualnie obowiązującym brzmieniem przepisu art. 156 § 2 k.p.a. negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., ale również arbitralnego ustalania przezeń jej normatywnej treści. Warunek "znacznego upływu czasu" mógłby być w zależności od okoliczności faktycznych konkretnej sprawy administracyjnej spełniony zarówno w sytuacji upływu 10 jak i 20 czy innej dowolnej liczbie lat od wydania kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji. Taki sposób działania organu, a w dalszej kolejności Sądu, byłby nie do pogodzenia z zasadą pewności prawa. Należy zauważyć, że sam Trybunał nie przesądzał w swoich rozważaniach jaki termin prekluzyjny, będzie właściwy dla zapewnienia zgodności kontrolowanego unormowania z Konstytucją uznając, iż w tym zakresie "ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych" (vide pkt 10.7 uzasadnienia wyroku). Tym bardziej zatem nie może tego za ustawodawcę czynić organ administracji publicznej. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.