I SA/Wa 1590/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Prokuratora Prokuratury Okręgowej [...] w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania M.Z. , A. S. oraz Z. N., decyzją z 19 czerwca 2024 r. nr KOC/3674/Go/24, uchyliło decyzję Prezydenta [...] (dalej: "Prezydent") z 9 maja 2024 r. nr 339/SD/2024 o umorzeniu postępowania w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego. Decyzja Kolegium wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Nieruchomość położona w [...] przy ul. [...][...], ozn. hip. [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. – o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) dalej jako: "dekret". Z dniem 21 listopada 1945 r., to jest z dniem wejścia w życie dekretu, ww. grunt na podstawie art. 1 dekretu przeszedł na własność Gminy [...], a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130) stał się własnością Skarbu Państwa. Następnie na mocy art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1817) stanowi własność [...]. Objęcie przedmiotowego gruntu przez gminę nastąpiło w dniu 25 listopada 1948 r., tj. z dniem ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 27 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, a więc termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną (obecnie użytkowanie wieczyste), zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, upływał w dniu 25 maja 1949 r. Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w [...] Oddział Ksiąg Wieczystych z 14 lutego 1949 r., nr [...] tytuł własności nieruchomości nr [...] w [...] na [...] na dzień 5 lutego 1949 r. stosownie do działów I i II uregulowany był jawnym wpisem na imię M. B. (z mocy aktu z 13 maja 1941 r. za nr [...] tej księgi). M. B. odstąpiła gminie m.[...] grunt o pow. [...] m2 pod regulację ulic [...]i[...]. Ponadto w zaświadczeniu jest wzmianka, że do Wydziału wpłynął wniosek w dniu 16 maja 1947 r. - zapisany do dziennika K.W. pod nr [...] w przedmiocie przepisania tytułu własności z M. B. na imię J. B., F. L., H. S. wszystkich w równych niepodzielnych częściach na mocy aktu z 8 maja 1947 r. za nr Rep.[...] (not. B.). Z opinii geodezyjnej z 16 lutego 2022 r. wynika, że dawna nieruchomość hipoteczna ozn. jako hip. [....] o powierzchni [...] m2 znajduje się w granicach działek ewidencyjnych nr [...] wszystkie z obrębu [...]. Pismem z 10 marca 1949 r. J. B. wniósł o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem administracyjnym z 9 kwietnia 1954 r. nr ST/TN-15S/39/54, utrzymanym w mocy decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej z 26 czerwca 1954 r. nr MT-4169/1/54, odmówiło J. B., F. L. i H. S. przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości [...]. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z 14 sierpnia 2018 r., nr DO3.6611.263.2016.OC stwierdził, że ww. decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z 26 czerwca 1954 r. oraz ww. orzeczenie Prezydium Rady Narodowej z 9 kwietnia 1954 r. w części określonej w aktach notarialnych obejmujących sprzedaż lokali nr [...] i [...] znajdujących się w budynku położonym przy ul. [...][...], posadowionym na dz. ew. [...] z obrębu [...] wchodzącej w skład przedmiotowej nieruchomości oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w częściach budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali wydane zostały z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził ich nieważność. Pismem z 29 stycznia 2019 r. M. Z., A. S. i Z. N., wnieśli o rozpoznanie wniosku dawnego właściciela z 10 marca 1949 r. (złożonego w trybie art. 7 dekretu). Następnie pismem z 22 lipca 2021 r. P. L. wniósł o rozpatrzenie wniosku dekretowego złożonego w stosunku do gruntu przedmiotowej nieruchomości na skutek wydania przez Ministra decyzji nadzorczej z 14 sierpnia 2018 r. Prezydent decyzją z 9 maja 2024 r. umorzył postępowania administracyjne wszczęte z ww. wniosków jako bezprzedmiotowe w zakresie w jakim Minister decyzją z 14 sierpnia 2018 r. stwierdził nieważność decyzji z 26 czerwca 1954 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego z 9 kwietnia 1954 r. W uzasadnieniu stwierdził, że wnioskodawcy wywodzą swoje prawa i roszczenia do nieruchomości z: • aktu notarialnego z 8 maja 1947 r. Rep. [...], na mocy którego M. S. Iprzedmiotową nieruchomość wraz ze wszystkim tym, co się na niej znajduje i z prawa, natury i przeznaczenia nieruchomości sprzedała J. B., F. L. i H. S. • umowy darowizny - aktu notarialnego Rep. A nr [...] z 13 grudnia 2011 r., na mocy której Z. S. daruje swej córce K. S. cały należący do niej udział w spadku po J. B., wynoszący 1/4 części oraz cały należący do niej udział w spadku po Z. B., wynoszący 1/3 części; • umów przelewu praw i roszczeń z 18 czerwca 2014 r. (na mocy której A. R.) z 25 września 2015 r. (na mocy której E. B. oraz M. B. z 10 października 2015 r. (na mocy której L. B.) przelali na P. L. całość przysługujących im praw i roszczeń do nieruchomości położonej przy ul. [...][...] oraz całość przysługujących im praw i roszczeń do nieruchomości położonej przy ul. [...][...] w [...]; • aktu notarialnego z 18 sierpnia 2016 r. Rep. A nr [....] na mocy którego Z. N. działając w imieniu i na rzecz D. L. sprzedał sobie samemu to jest Z. N. wszystkie przysługujące D. L. udziały w prawach i roszczeniach wynikających z art. 7 ust. 1 dekretu do nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...][...], objętej księgą wieczystą pod nazwą "[... przy ulicy [...]i[...]"; • umowy przelewu praw i roszczeń z 10 kwietnia 2016 r. na mocy której K. S. przelała na P. L. 1/2 przysługujących jej praw i roszczeń do nieruchomości położonej przy ul. [...][...] oraz 1/2 przysługujących jej praw i roszczeń do nieruchomości położonej przy ul. [...][...] w [...]. Wskazał, że mając na uwadze treść uchwały w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OPS 1/23 oraz treść wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2034/20, I OSK 2875/20, I OSK 707/20 i OSK 1717/20, zgodnie z art. 105 § 1 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) dalej: "k.p.a.", należało umorzyć niniejsze postępowanie administracyjne. Niezgadzając się z powyższą decyzją M.Z. , A. S. oraz Z. N. wnieśli odwołanie zarzucając w szczególności zbyt lakoniczne uzasadnienie decyzji jak również, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ powinien odróżnić krąg osób uprawnionych do złożenia wniosku dekretowego od podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu o rozpoznanie tego wniosku. Kolegium, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzją z 19 czerwca 2024 r., uchyliło decyzję Prezydenta z 9 maja 2024 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu, powołując się na uchwałę NSA z 10 kwietnia 2024 r. sygn. I OPS 1/23, wskazało, że stronie umowy przelewu wierzytelności określonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. do uzyskania prawa użytkowania wieczystego w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 dekretu. Podniosło, że Prezydent w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia nie wskazał w jakikolwiek sposób z jakich przyczyn uznał, iż strony niniejszego postępowania tj. M.Z. i A. S. wywodzą swoje roszczenia dekretowe, a tym samym legitymację do występowania w charakterze strony postępowania z umów cywilnoprawnych. Powołując się na znajdującą się w aktach kopię postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] [...] Wydział Cywilny z 27 listopada 2002 r., sygn. [...], stwierdziło, że wynika z niej, iż spadek po H. S. nabyli na mocy testamentu z [...] lipca 1998 r. syn A. S. i pasierb M.Z. po 1/2 części spadku. Podniosło, że H. S. pozostawał współwłaścicielem nieruchomości, której dotyczył wniosek dekretowy złożony w dniu 10 marca 1949 r., natomiast w aktach brak jakichkolwiek informacji w przedmiocie tego czy jego spadkobiercy w jakikolwiek sposób dysponowali swoimi prawami ze spadku. Wskazał również, że wnioski z 29 stycznia 2019 r. oraz 22 lipca 2021 r. nie mogą być traktowane jako odrębne postępowania administracyjne skoro treścią żądania w obu przypadkach było rozpoznanie wniosku dekretowego z 10 marca 1949 r. Podniosło, że nie zawierają żadnych nowych żądań wobec organu administracji, gdyż ich treścią jest jedynie żądanie rozpoznania wniosku dekretowego na rzecz następców poprzednich właścicieli. Podkreśliło, że odnośnie owych następców nie jest natomiast uprawnione stwierdzenie, zgodnie z którym strony niniejszego postępowania wywodzą swoje uprawnienia z umów przelewu wierzytelności, gdyż co najmniej dwie osoby występujące w charakterze strony swoje uprawnienia wywodzą wprost ze spadkobrania. Zatem w opinii Kolegium w sprawie istnieje potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, w szczególności ze względu na niezwykle lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, które organ sprowadził do stwierdzenia, zgodnie z którym skoro strony postępowania posiadają roszczenia dekretowe nabyte w drodze umów cywilnoprawnych to postępowanie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Tym bardziej w sytuacji, w której akta sprawy przeczą takiej tezie co najmniej wobec A. S. oraz M.Z. Od decyzji Kolegium sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prokurator Prokuratury Okręgowej [...] w [...], zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a., przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo że organ wydający decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie wykazał przesłanek określonych w przywołanym przepisie, to jest nie podał, jakie przepisy postępowania naruszył organ I instancji w toku postępowania wyjaśniającego, co miało doprowadzić do niewyjaśnienia sprawy w koniecznym zakresie, ani nie wskazał, jaki jest konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie i podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sprzeciw podlega uwzględnieniu. Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935) dalej: "p.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.) (w tym również art. 53 § 3 p.p.s.a.), przy czym, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Zaskarżoną decyzją Kolegium, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania M.Z., A. S. oraz Z. N., uchyliło decyzję Prezydenta z 9 maja 2024 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustanowienia użytkowania wieczystego i przekazało sprawę do ponownego rozparzenia organowi pierwszej instancji. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w tym przepisie konstrukcja prawna rozstrzygnięcia kasacyjnego odwołuje się do dwóch przesłanek, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wystąpienie tych przesłanek nawiązuje zatem do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie natomiast znajdował zastosowania wtedy, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie tylko jego ocena lub gdy zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego będzie możliwy do zrealizowania przy wykorzystaniu regulacji art. 136 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie przyczyną uchylenia przez Kolegium decyzji wydanej w pierwszej instancji było niezasadne zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a., bowiem postępowanie to, wbrew twierdzeniu Prezydenta, nie stało się bezprzedmiotowe. Zdaniem Kolegium, w sprawie istnieje potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, w szczególności ze względu na niezwykle lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz, że akta sprawy, w stosunku do A. S. i M.Z., przeczą tezie, iż strony postępowania posiadają roszczenia dekretowe nabyte w drodze umów cywilnoprawnych. Z powyższym stanowiskiem Kolegium nie sposób się zgodzić. Zauważyć bowiem należy, że ze stanu faktycznego tej sprawy wynika, iż M.Z. i A. S. to następcy prawni H. S. (postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w [...], Wydział I Cywilny z 27 listopada 2002 r., sygn. akt [...]), który był jedną ze stron aktu notarialnego z [...] maja 1947 r. Rep. [...], na mocy którego M. S. sprzedała przedmiotową nieruchomość dekretową wraz ze wszystkim tym, co się na niej znajduje i z prawa, natury i przeznaczenia. Z akt sprawy wynika również, że Z. N. (na mocy aktu notarialnego z 18 sierpnia 2016 r. Rep. A nr [...]) oraz P. L. (na mocy umów przelewu praw i roszczeń z 18 czerwca 2014 r., 25 września 2015 r., 10 października 2015 r., i 10 kwietnia 2016 r.) to nabywcy, którzy wywodzą swoje prawa i roszczenia z umów przelewu i wierzytelności oraz z aktu notarialnego. Zatem każdy z nich mimo, iż dwóch pierwszych prawa i roszczenia wywodzi ze spadkobrania, a dwóch pozostałych bezpośrednio z umów, de facto wywodzi swoje roszczenia od pierwotnych nabywców roszczeń, ponieważ M. S. na mocy aktu notarialnego z 8 maja 1947 r. Rep. [...] sprzedała przedmiotową nieruchomość dekretową. W związku z powyższym Prezydent dysponując tym materiałem dowodowym oraz mając na uwadze treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OPS 1/23, w której uznano, że "stronie umowy przelewu wierzytelności określonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. do uzyskania prawa użytkowania wieczystego w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 dekretu", był uprawniony do oceny, że w postępowaniu o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu umowa nabycia wierzytelności dekretowej (tj. akt notarialny z 8 maja 1947 r. Rep. [...]) nie stanowi normatywnego źródła interesu prawnego w byciu stroną uprawnioną do uzyskania prawa do gruntu [...] w postępowaniu administracyjnym. Mimo, że uzasadnienie Prezydenta było lakoniczne, co słusznie stwierdziło Kolegium, to jednak konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie został przez organ I instancji zgromadzony i ma odzwierciedlenie w aktach administracyjnych. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy, zdaniem Sądu, Kolegium nieprawidłowo uznało, że zaistniały w sprawie przyczyny do wydania - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - decyzji kasacyjnej z racji dostrzeżonych przez organ odwoławczy wad cechujących postępowanie zakończone decyzją Prezydenta z 9 maja 2024 r. Ma zatem rację skarżący, wskazując w złożonym sprzeciwie, że ustalenia faktyczne poczynione już w sprawie przez organ I instancji nie czyniły sprawy niewyjaśnionej w stopniu nakazującym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy może bowiem wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi I instancji. Wskazać przy tym należy, że stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Z powyższych przepisów wynika, że w zasadzie organ odwoławczy powinien ponownie merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozpoznaną przez organ I instancji. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a. Tym samym, Sąd nie podziela stanowiska Kolegium, że postępowanie organu I instancji dotknięte jest takimi brakami, których nie można ewentualnie uzupełnić w postępowaniu odwoławczym, co wynika z istoty art. 138 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.