I SA/Wa 1591/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie NSA Marek Stojanowski asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Stowarzyszenia [...] w W. z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] w przedmiocie relegowania dziecka z Niepublicznego Specjalnego Ośrodka Szkolno-Rehabilitacyjnego [...] w W. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komisji Kwalifikacyjnej [...] z dnia [...] maja 2005 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza na rzecz skarżącego R. S. od Stowarzyszenia [...] w W. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Stowarzyszenie [...] w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Komisji Kwalifikacyjnej [...] z dnia [...] maja 2005 r., nr [...], mocą której skreślono M. S. z listy podopiecznych Niepublicznego Specjalnego Ośrodka Szkolno - Rehabilitacyjnego [...] mieszczącego się w W. przy ul. [...] z prawem do uczęszczania do ośrodka do zakończenia roku szkolnego 2004/2005. Z materiału dokumentacyjnego wynika następujący stan sprawy: Komisja Kwalifikacyjna [...] pismem z dnia [...] maja 2005 r., na podstawie Statutu i Regulaminu Zespołów Ośrodków [...] z dnia [...] czerwca 1997 r., podjęła decyzję o skreśleniu M. S. z listy podopiecznych ww. ośrodka z prawem uczęszczania do zakończenia roku szkolnego 2004/2005 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie Komisja podała, że powodem skreślenia z listy było powstanie zaległości w opłatach od [...] maja 2004 r. do [...] maja 2005 r. w kwocie [...] zł. Adresata pisma pouczono o terminie i sposobie wniesienia odwołania od decyzji. R. S. - opiekun prawny M. S. - wniósł odwołanie od powyższej decyzji do Zarządu Stowarzyszenia [...] w W. (dalej Stowarzyszenia [...]) domagając się ponownego wnikliwego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. W uzasadnieniu odwołania podniósł, że przed wydaniem decyzji Komisja Kwalifikacyjna [...] nie ustosunkowała się do składanych przez niego pism i wniosków w przedmiocie wyjaśnienia powstania zaległości w opłatach za uczestnictwo dziecka w zajęciach, a więc, nie podjęto wszystkich niezbędnych czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia w sposób uwzględniający słuszny interes strony. Ponadto, nie zapewniono stronie czynnego udziału w postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zdaniem odwołującego się, zaskarżona decyzja nie spełniała wymogów formalnych, bowiem nie wskazywała faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów na których się oparł oraz nie zawierała uzasadnienia prawnego, tj. wskazania podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem właściwych przepisów prawa. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia powyższego odwołania, Zarząd Stowarzyszenia [...] w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., wydaną w oparciu o informację uzyskaną od Dyrektora Zespołu Ośrodków, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższa decyzja Stowarzyszenia [...] stała się przedmiotem skargi wniesionej przez R. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, były fałszywe, a decyzja wydana została z naruszeniem art. 24 k.p.a., bowiem w wydaniu decyzji odwoławczej uczestniczyły dwie osoby, które wchodziły w skład organu kolegialnego wydającego decyzję pierwszoinstancyjną. Wskazano ponadto, że dziecko skarżącego jest dotknięte [...]. Dziecko wymaga stałej opieki lekarskiej i rehabilitacyjnej, a w W. poza ośrodkiem, do którego uczęszczało, nie ma podobnej placówki. Stowarzyszenie nie wzięło pod uwagę tych okoliczności, czym naraziło dziecko na znaczny uszczerbek na zdrowiu. W odpowiedzi na skargę Stowarzyszenie [...] wniosło o jej odrzucenie, bowiem zaskarżone przez R. S. rozstrzygnięcia nie są decyzjami w rozumieniu k.p.a., a działalność stowarzyszenia nie jest związana z wykonywaniem zadań administracji publicznej. W sprawie nie jest dopuszczalna zatem droga sądowoadministracyjna. Z ostrożności procesowej Stowarzyszenie wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej podnosząc, że nie tylko zadłużenie, ale i brak współpracy ze strony rodziców z terapeutą legło u podstaw relegowania M. S. z Ośrodka Szkolno - Rehabilitacyjnego. Wskazano ponadto, iż stowarzyszenie pozyskuje środki pieniężne na prowadzenie działalności ośrodków z dotacji NFZ, PERON, Ministerstwa Zdrowia i Prezydenta W., jednakże te środki nie pokrywają wszystkich kosztów, wobec czego powstaje konieczność ponoszenia opłat przez rodziców dzieci uczęszczających do ośrodków. W piśmie wniesionym do Sądu w dniu 27 czerwca 2006 r. skarżący sprecyzował zarzuty skargi podnosząc, iż wydanie decyzji o relegowaniu M. S. nastąpiło z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 k.p.a., bowiem decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego. Ponadto w toku postępowania nie zostały podjęte wszystkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co spowodowało naruszenie art. 7 k.p.a.; nie zapewniono stronie czynnego udziału w postępowaniu, czym naruszono art. 10 k.p.a.; nie zebrano i nie rozpatrzono w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co skutkowało naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a.; nie oceniono czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czym naruszono przepis art. 80 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie, Sąd w pierwszej kolejności był obowiązany przesądzić o charakterze prawnym zaskarżonych rozstrzygnięć. W doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym decyzją administracyjną jest każdy wydany na podstawie powszechnie obowiązującego przepisu prawa, władczy i jednostronny akt organu administracyjnego, rozstrzygający konkretną sprawę i skierowany do indywidualnie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem ani węzłem zależności organizacyjnej, ani też podległości służbowej. W niniejszej sprawie podlegające kontroli sądowej "pisma - decyzje" wydane w przedmiocie relegowania podopiecznego z ośrodka szkolno - rehabilitacyjnego spełniają powyższe warunki, stanowią bowiem władcze rozstrzygnięcie umocowanego prawnie podmiotu do załatwienia sprawy indywidualnej w sferze publicznoprawnej. Jak wynika z materiału dokumentacyjnego - zaświadczenia Starostwa Powiatu W. z dnia [...] września 2001 r., nr [...] Niepubliczny Specjalny Ośrodek Szkolno - Rehabilitacyjny [...] z siedzibą w W. został wpisany do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez Powiat W. pod nr [...], jako ośrodek szkolno - wychowawczy, umożliwiający [...] realizację obowiązku szkolnego. Jako osobę prawną prowadzącą wymienioną placówkę wpisano Stowarzyszenie [...] w W. W świetle postanowień art. 71b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572, ze zm.) ośrodki umożliwiające [...] realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki, są objęte systemem oświaty i prowadzą kształcenie polegające na specjalnej organizacji nauki i metod pracy, w zależności od rodzaju niepełnosprawności, [...], organizują kształcenie i wychowanie, które stosownie do potrzeb umożliwia naukę w dostępnym dla nich zakresie, usprawnienie zaburzonych funkcji, rewalidację i resocjalizację oraz zapewnia specjalistyczną pomoc i opiekę. Zgodnie z art. 84 ust. 1 i 2 pkt 5 powołanej ustawy, szkoła lub placówka działa na podstawie statutu nadanego przez osobę prowadzącą, który powinien określać prawa i obowiązki pracowników oraz uczniów szkoły lub placówki, w tym przypadki, w których uczeń może zostać skreślony z listy uczniów lub placówki. Wykonując dyspozycję powołanego przepisu Stowarzyszenie [...] nadało podległej placówce "Statut Niepublicznego Specjalnego Ośrodka Szkolno - Rehabilitacyjnego [...] przy Zespole Ośrodków [...] w W. przy ul. [...]" przyjęty uchwałą Zarządu Stowarzyszenia [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...]. Zgodnie z postanowieniami rozdziału VI pkt 1 - 3 tego statutu, ostateczną decyzję w sprawie przyjęcia do placówki podejmuje Komisja Kwalifikacyjna powołana przez dyrektora Zespołu Ośrodków (wobec braku odmiennej regulacji należy przyjąć, że podejmuje również decyzję o skreśleniu), a pobyt w ośrodku ustaje z powodu: 1) skreślenia z listy wychowanków na wniosek rodzica lub opiekuna, 2) nieusprawiedliwionej nieobecności wychowanka trwającej ponad 10 dni, 3) naruszenia Regulaminu Zespołu Ośrodków [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. podjętego uchwałą Zarządu Stowarzyszenia [...] (ustalającego zasady ponoszenia opłat oraz uczestnictwa w zajęciach). Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 21 lipca 1992 r., sygn. akt III CZP 84/92 (publ. OSNC 1993/-1-15) wskazał, że wydalenie ucznia ze szkoły stanowi dziedzinę prawa administracyjnego, zastrzeżoną organom szkolnym, w żadnym zaś razie nie stanowi dziedziny prawa cywilnego, już choćby z tego względu, że między szkołą a uczniem nie ma równorzędności podmiotów, lecz jest stosunek podporządkowania. (...) nauka w zakresie szkoły podstawowej jest obowiązkowa, przy czym obowiązek szkolny spełnia się przez uczęszczanie do szkoły publicznej albo niepublicznej, mającej uprawnienia szkoły publicznej. Postanowienia nowej ustawy (z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty) potwierdzają wyraźnie, że pod jej rządami stosunek pomiędzy uczniem a szkołą pozostał stosunkiem podporządkowania i nie jest stosunkiem pomiędzy różnorzędnymi podmiotami. Stanowi o istnieniu pomiędzy stronami określonego stosunku administracyjnoprawnego. W świetle powyższego należy stwierdzić, iż także w ośrodku szkolno rehabilitacyjnych realizującym obowiązek szkolny występuje pomiędzy ośrodkiem a podopiecznym zakładowy stosunek podległości. Uzyskanie decyzji o przyjęciu dziecka do ośrodka oraz wniesienie wymaganych opłat oznacza, że rodzice godzą się na to, by ich dziecko podlegało takiemu prawnemu porządkowi, jaki w tej placówce panuje. Występują tu zakładowe stosunki prawne z wychowawcą i organami ośrodka. W ramach tych stosunków podejmowane są też akty władztwa, również decyzje administracyjne. Do takich należy skreślenie z listy podopiecznych placówki, gdyż zmienia to sytuację prawną dziecka (strony). Tym samym w postępowaniu regulującym wydawanie tych decyzji powinny mieć zastosowanie przepisy k.p.a., z uwzględnieniem odrębności wynikających z przepisów szczególnych. Oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej Sąd doszedł do przekonania, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonych decyzji. Zgodnie z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Należy przyjąć, że decyzja, która nie zawiera wszystkich składników określonych w art. 107 § 1 - 3 lub w przepisach szczególnych, jest decyzją wadliwą. Jak wynika z akt sprawy, decyzja Komisji Kwalifikacyjnej Zespołu Ośrodków [...] z dnia [...] maja 2005 r. została wydana w oparciu o "Statut i Regulamin Zespołu Ośrodków [...] z dnia [...].06.1997 r." W istocie nie zawiera zatem uzasadnienia prawnego, z którego można byłoby uzyskać informację o tym, jaki przepis prawa materialnego upoważniał do nałożenia określonych obowiązków decyzją administracyjną, jak też z jakiego przepisu prawa wynika właściwość organu do wydania zaskarżonej decyzji. Ponadto nie zawiera wyczerpującego uzasadnienia faktycznego, o którym mowa w art. 107 § 3 k.p.a., bowiem poprzestaje na stwierdzeniu, iż "powodem skreślenia z listy jest powstanie zaległości w opłatach od [...] maja 2004 r. do chwili obecnej w kwocie [...] zł". Uzasadnienie faktyczne i prawne powinno wyczerpująco informować stronę o motywach, którymi kierował się organ załatwiając sprawę, bowiem może ona skutecznie bronić swoich interesów w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki, którymi kierował się organ wydając decyzję. Dodatkowo wskazać należy, że obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. W wymienionej decyzji brak jest jakiegokolwiek odniesienia do zarzutów podnoszonych przez stronę w toku postępowania, co również stanowi naruszenie prawa procesowego. Natomiast decyzja Stowarzyszenia [...], poza podaniem daty jej wydania, wskazaniem strony postępowania oraz pełnionej funkcji przez podpisującego decyzję, a także jej osnowy, nie zawiera innych obligatoryjnych elementów decyzji, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a. Wskazać w tym miejscu należy, że postępowanie odwoławcze charakteryzuje się tym, iż nie ogranicza się ono do kontroli decyzji organu pierwszej instancji lecz organ odwoławczy jest obowiązany ponownie sprawę rozpoznać i rozstrzygnąć. Oznacza to, że przed wydaniem decyzji organ drugiej instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające zmierzające do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz do zbadania zasadności żądań i zarzutów podniesionych w odwołaniu. Nie można natomiast zgodzić się z zarzutem skargi, dotyczącym naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z § 25 pkt 1 Statutu Stowarzyszenie [...] oświadczenia woli składają w imieniu stowarzyszenia prezes lub wiceprezes. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, została ona podpisana przez prezesa i wiceprezesa stowarzyszenia, a zatem żaden z nich nie brał udziału w podjęciu pierwszoinstancyjnej decyzji organu kolegialnego. W tej sytuacji należało uznać, że ww. decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 7, 8, 77 § 1, 80 oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych też powodów uchylono obie decyzję, bowiem koniecznym stało się ponowne przeprowadzanie postępowania i wydanie decyzji zgodnej z wymogami określonymi w powołanym przepisie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 152 ustawy - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach rozstrzygając na podstawie art. 200 wymienionej ustawy.