I SA/Wa 1591/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Maciejuk Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] stwierdzającą nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod ulicę [...] w W., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. W uzasadnieniu organ wskazał, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] wystąpił Prezydent W. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], stwierdzającej nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod ulicę [...] w W. , oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2013 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. Organ wskazał, że decyzja wydana w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998r., Nr 133, poz.872) ma charakter deklaratoryjny i w przypadku zaistnienia określonych w tym przepisie przesłanek stwierdza ona nabycie z dniem 1 stycznia 1999r. własności określonej nieruchomości według stan istniejącego na dzień 31 grudnia 1998 roku. Jak wynika z akt sprawy , sporna nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] maja 1988 r. (Dz. Urz. Województwa [...] z 1988 r. Nr [...], poz. [...]) ul. [...] (bez określonego przebiegu) w W. w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła drogę lokalną miejską, zaś z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą gminną. W aktach znajduje się wyrys z mapy ewidencyjnej przestawiającej przebieg granic według stanu z 1994 r., Gmina wykonywała również prace związane z utrzymaniem nawierzchni drogi, remontu i konserwacji oświetlenie ulicznego oraz letniego i zimowego oczyszczania. W aktach znajduje się również zaświadczenie urzędu Gminy W. z dnia 15 stycznia 2002 r. dotyczące ul. [...], zgodnie z którym przedmiotowa działka znajdowała się w pasie drogowym ul. [...]. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ustawy, Wojewoda [...] zobowiązany był wydać stosowną decyzję. Natomiast powoływanie się na oświadczenie Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] z dnia 23 listopada 2011 r. może stanowić wyłącznie przesłankę do wznowienia postępowania wynikająca z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Tym samym organ stwierdził, iż w sprawie brak jest takiego rażącego prawa, które skutkowałoby stwierdzeniem nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Prezydent W. złożył skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej dnia [...] maja 2013r. wnosząc o jej uchylenie w całości. W skardze zarzucono naruszenie : - art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez utrzymanie w mocy decyzji , która powinna być uchylona z powodu odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...], w sytuacji gdy z materiału dowodowego wynika, że decyzja Wojewody [...] została wydana z rażącym naruszenim prawa; - art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa w zw. z art. 140 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy – nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego w odniesieniu do ustalenia przebiegu ul. [...]. Zdaniem skarżącego Minister bez uzasadnienia stwierdza, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, art. 73 ustawy z 13 października 1998r. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu w całości. Na wstępie należy podnieść, iż celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji obarczonej ciężkimi wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a., a przedmiotem postępowania w tej sprawie jest ustalenie istnienia tych wad. Zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądowym, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem, którego przedmiotem jest zbadanie przez organ nadzoru zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., który to przepis zawiera zamknięty katalog tych przesłanek. Organ orzekający nie jest natomiast władny rozstrzygnąć sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją co do jej istoty, gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego lub go powtarzać (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2003 r. sygn. akt III SA 1473/01, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1987 r. sygn. akt IV SA 393/97, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r. III ARN 70/95, OSN 1996 r., nr 18 poz. 258). W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Z powyższego wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a ustalenia te muszą być oparte na zebranym przez organ materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. Podobne stanowisko zostało wypracowane w doktrynie, gdzie zgodnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce w sytuacji, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz - J. Borkowski, J. Jendrośka, R.Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985, także Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, A. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 1996, s. 716-721). Kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja wydana została na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133. poz. 872) , który stanowi , iż nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem (art. 73 ust. 1). Potwierdzenie wywłaszczenia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną następuje w drodze decyzji wojewody (art. 73 ust. 3). Zatem funkcją decyzji wydanej na podstawie art. 73 przepisów wprowadzających jest potwierdzenie wywłaszczenia konkretnej nieruchomości od dnia 1 stycznia 1999 r. Stosując zaś powołany przepis wojewoda obowiązany jest badać stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r., a następnie wykazać, iż w odniesieniu do danej nieruchomości zostały spełnione (bądź nie) przesłanki wskazane w tym przepisie. W niniejszej sprawie z wnioskiem o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na rzecz Gminy W. wystąpił pismem z dnia 7 marca 2000 r. zastępca Burmistrza Gminy W. Do wniosku dołączył szereg dokumentów obrazujących przebieg drogi, jej przestrzenne zajęcie oraz dokumenty dotyczące jej utrzymania (m.in. min. wyrys z ewidencji gruntów z dnia 24 lutego 2000 r. obrazujący przebieg granic według stanu z 1994 r., z którego wynika, że działka nr [...] o pow. [...] m2 zajęta jest pod ulicę [...], wykaz długości ulic zaliczonych Uchwałą Rady Narodowej W. z dnia [...] maja 1986 r. do kategorii dróg lokalnych miejskich wraz z korektą, z którego wynika, że po korekcie ul. [...] ma długość 640 m., zaświadczenie wydane przez Wydział Inwestycji i Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 15 stycznia 2002 r., w którym oświadczono, że odnośnie ulicy [...] gmina wykonywała takie prace jak: utrzymanie nawierzchni drogi, remont oświetlenia ulicznego, konserwacja zieleni ulicznej , mechaniczne letnie i zimowe oczyszczanie ). Z przeprowadzonego postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. (nie kwestionowanej w toku instancji) w sposób niewątpliwy wynika , że spełnione zostały przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Co więcej, dowody na powyższe okoliczności zostały przedstawione Wojewodzie [...] przez Urząd Gminy W. Powyższe w sposób jednoznaczny wskazuje, iż decyzja z dnia [...] stycznia nie naruszała rażąco prawa (art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną). Decyzja ta w sposób zgodnie z obowiązującym stanem prawnym dokonywała oceny stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. w trybie powołanych przepisów ustawy z dnia 13 października 1998r. Jako taka decyzja nie może zostać wyeliminowana z obrotu prawnego przez organ w trybie nieważnościowym (art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.). We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. Prezydent W. podał, że z informacji Burmistrza Dzielnicy [...] Urzędu W. z dnia 23 listopada 2011 r. wynika, że działka nr [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. nie była zajęta pod drogę publiczną lokalną miejską – ulicę [...], ulica ta ma przebieg na odcinku od ul. [...] do ul. [...] zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] maja 1988 r. oraz Gmina W. nie ponosiła nakładów i nie wykonywała żadnych prac związanych z budową, utrzymaniem i oczyszczaniem tego terenu. Do skargi dołączono dodatkowo mapę przeglądową sieci ulic Dzielnicy [...] z 1979 r. .Jeszcze raz należy w tym miejscu należy podkreślić, że celem postępowania nieważnościowego nie jest gromadzenie nowych dokumentów i ponowna ocena zgromadzonego materiału dowodowego w kontekście przesłanek określonych w art. 73 ww. ustawy , ale jedynie ocena materiału dowodowego zgromadzonego przed wydaniem kwestionowanej decyzji. Zatem oświadczenie Burmistrza z 23 listopada 2011 roku oraz dokumenty dołączone do skargi nie mogą być przedmiotem oceny w postępowaniu nieważnościowym, ale w ewentualnie wszczętym postępowaniu w trybie art. 145 i następne kpa. Zatem w przedmiotowej sprawie w sposób ewidentny nie wystąpiła oczywistość naruszenia przepisu prawa (art. 73 ust. 1 w/w ustawy). W wyroku z dnia 17 kwietnia 1996r., III SA 565/95 (Biul. Skarb. 1997, nr 2, poz. 26) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że: "O rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (...)". Taka sytuacja nie występuje w sprawie będącej przedmiotem orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.