I SA/Wa 1591/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Marta Kołtun-Kulik Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.) Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2016 r. sprawy ze skargi J.O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia w sprawie z zakresu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokat E.W., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. J.O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] sierpnia 2015r., nr [...]. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 13 lipca 2015 r. do Urzędu Gminy w R. wpłynął wniosek J.O. o wydanie zaświadczenia następującej treści - "Zaświadczenie - wydane o pokrycie opłaty za całkowite/całościowe wyżywienie córki D. w bursie w W. od dnia [...].09.2015 r., w 2 egz., na rok szkolny 2015/16 - odmowa. " Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Wójt Gminy R. w dniu [...] lipca 2015 r. wydal postanowienie Nr [...], mocą którego odmówił wydania zaświadczenia o żądanej przez J.O. treści. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji przytoczył treść przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego normujących zagadnienie wydawania przez organy administracji publicznej zaświadczeń i wskazał, iż nie mógł wydać zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści, jako że wskazane dane nie znajdują odzwierciedlenia w prowadzonych przez ten organ ewidencjach, rejestrach lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Na powyższe postanowienie J.O. złożył zażalenie, w którym podniósł, iż wcale nie chciał "wymóc" na organie wydanie zaświadczenia, córka w bursie otrzymuje tylko opłacone obiady, nie zaś całodzienne wyżywienie, podczas gdy uzyskiwany dochód uprawnia do wyżywienia całodziennego. "A zatem są przesłanki, aby wydać stosowne pismo lub zaświadczenie." Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Kolegium wskazało, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń ma charakter postępowania uproszczonego z uwagi na wskazaną w przepisach prawa szybkość działania organów administracji publicznej przy znacznym ograniczeniu formalizmu. W postępowaniu o wydanie zaświadczenia muszą być jednak zachowane chociaż minimalne rygory proceduralne, albowiem "... idzie tu o wystawienie dokumentu, który ma urzędowy charakter i który w myśl art. 76 kpa stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone. Taki dokument może stanowić koronny dowód w (...) postępowaniu, przemawia bowiem za nim prawne domniemanie prawdziwości" (tak J. Lange: "Zaświadczenia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego", Organizacja, Metody, Technika 1988, Nr 2, s. 16). Stosownie do unormowania wynikającego z przepisu art. 218 § 1 kpa, w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. W przepisie art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego ustawodawca określił, iż odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Jak to określił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 306/14 (LEX Nr 1486442), "Postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia ma charakter formalny, kończy postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem o wydanie zaświadczenia określonej treści, którego organ nie może wydać ze względu na niemożność potwierdzenia określonego stanu faktycznego, którego żąda wnioskodawca, a który nie wynika z materiału dowodowego będącego w dyspozycji organu." Tak więc poprzez wydanie zaświadczenia konkretny organ administracji publicznej jedynie potwierdza to, co jest mu wiadome, tj. poświadcza urzędowo znane mu na postawie prowadzonych przez siebie ewidencji i rejestrów i innych będących w jego posiadaniu dokumentów określone fakty lub stany prawne. Nie rozstrzyga natomiast jakiejkolwiek sprawy administracyjnej. Zaświadczenie sprowadza się zatem do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów danych. Zdaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji nie mógł wydać zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści, jako że w swych ewidencjach, rejestrach czy też innych zbiorach nie dysponował odpowiednimi danymi. Organu pierwszej instancji nie mógł wydać zaświadczenia o żądanej przez J.O. treści, jako że chodziło o wydanie zaświadczenia o treści zawierającej elementy nieznajdujące swojego odzwierciedlenia w prowadzonych przez organ ewidencjach, rejestrach bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W ocenie Kolegium trudno w ogóle mówić na gruncie niniejszej sprawy o potwierdzeniu jakiegokolwiek stanu faktycznego czy też prawnego, skoro wnioskodawca domagał się zaświadczenia o odmowie pokrycia opłaty za wyżywienie w bursie, jeśli załatwienie sprawy odpłatności rozpatrywane jest drogą postępowania administracyjnego i decyzją administracyjną pozytywną lub negatywną w zależności od wyników tego postępowania. Organ nadmienił, że gdy strona złoży wniosek o dożywianie zostanie on w trybie administracyjnym rozpatrzony. Skargę na postanowienie SKO w C. wniósł J.O., który w odręcznym piśmie wyraził swoje niezadowolenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga okazała się zasadna, co skutkowało uchyleniem postanowień organów obu instancji. Problematykę wydawania zaświadczeń regulują przepisy art. 217 - art. 220 zamieszczone w Dziale VII ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity : Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z póżn. zm.). Jak stanowi przepis art. 217 § 1 przywołanej ustawy, organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl regulacji przyjętej w art. 217 § 2 kpa, zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie do unormowania wynikającego z przepisu art. 218 § 1 kpa, w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Należy się zgodzić, ze stanowiskiem, że wydanie zaświadczenia stanowi jeden z rodzajów działania organów administracji publicznej bowiem jest to czynność materialno - techniczna polegająca na urzędowym potwierdzeniu stanu faktycznego lub prawnego. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga bowiem żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych danych (wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 91/14). W dniu 13 lipca 2015 r. do Urzędu Gminy w R. wpłynął wniosek J.O. o wydanie zaświadczenia następującej treści - "Zaświadczenie - wydane o pokrycie opłaty za całkowite/całościowe wyżywienie córki D. w bursie w W. od dnia [...].09.2015 r., w 2 egz., na rok szkolny 2015/16 - odmowa. " Pismo z dnia 13 lipca 2015r. sporządzone zostało w sposób bardzo mało czytelny. Zakładając, że wnioskodawcy chodziło o wydanie zaświadczenia czy i w jakiej części pokrywane jest przez Gminę wyżywienie córki, to należy domniemywać, że Gmina prowadzi w tym zakresie ewidencję i na jej podstawie mogła wydać żądane zaświadczenie. Byłaby to bowiem czynność materialno - techniczna polegająca na urzędowym potwierdzeniu stanu faktycznego. Pisma skarżącego oraz same działania organu świadczą o tym, że organy same dokładnie nie wiedziały czy o takie zaświadczenie istotnie chodzi. W przypadku gdy organ ma do czynienia z osobami nieporadnymi, którym trudno jest opisać (zwłaszcza pod względem prawnym) zakres składanych wniosków ma obowiązku ustalenia, na ile to możliwe o co tak naprawdę wnioskodawcy chodzi. Ustaleniom takim służy m.in. wezwanie do osobistego stawienia się (art. 50 kpa i nast.). W toku tej czynności organ powinien chociażby spróbować ustalić zakres żądania wnioskodawcy. Na obecnym etapie postepowania organ jedynie posiada domniemania o tym czego żąda wnioskodawca. Powinien mieć natomiast w tym zakresie pewność i dołożyć należytych starań aby to ustalić. Powyższe uchybienia powodują naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa). Naruszenie dotyczy art. 7 kpa, zgodnie z którym organ powinien podjąć wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Ustalenia zakresu żądania jest podstawową czynnością jaką organ powinien podjąć przystępując do rozpoznania wniosku. Uchybienia organu powodowały potrzebę uchylenia obu postanowień. Organ przy ponownym, rozpoznaniu sprawy zobowiązany będzie do ustalenia zakresu wniosku J.O. (ustalenie czego ten wniosek dotyczy). W tym celu organ zastosuje m.in. dyspozycje art. 50 kpa i wezwie wnioskodawcę do osobistego stawienia się. Dopiero po podjęciu niezbędnych w tym zakresie czynności przystąpi do merytorycznego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 250 § 1 powołanej ustawy.