I SA/Wa 1591/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, Protokolant starszy referent Aleksandra Cymerska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 1 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o nabyciu przez gminę prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 stycznia 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra [...] na rzecz Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 4 stycznia 2023 r. DAP-WPK-727-1-300/2020/Ich, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 , 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (D:U: 2022, poz. 2000), dalej "kpa", stwierdzono nieważność decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z 29 listopada 2013 r. znak [...], stwierdzającej nabycie przez Dzielnicę Gminę [...] z mocy prawa, w dniu 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, własność nieruchomości położonej w W. - ulica [...], oznaczonej w ewidencji gruntów, nr [...], powstałej z działki [...]. Dla nieruchomości tej prowadzona jest księga wieczysta nr [...], dalej "nieruchomość". Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyło Miasto [...]. Minister rozpoznając sprawę nie znalazł podstaw do odmiennyh niż to uczynił wcześniej ustaleń faktycznych i ocen prawnych. Wskazał, że decyzja Wojewody Mazowieckiego nr [...] z 29 listopada 2013 r., została wydana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (D.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), dalej "ustawa". Przepisy te dotyczyły jedynie mienia ogólnonarodowego należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw dla których organy te pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom. Mienie stawało się w dniu wejścia w życie ustawy tj. 27 maja 1990 r. z mocy prawa mieniem właściwych gmin, co stwierdzał wojewoda na podstawie art. 18 ust. 1 ww. ustawy. Decyzją Wojewody został objęta działka [...] o pow. 380 m2. Działka stanowiła własność Skarbu Państwa na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...], sygn. akt [...] z 11 stycznia 2013 r. z dniem 1 stycznia 1985 r. Grunty o pow. 169 057 m2 wykorzystywane pod bocznicę kolejową do Elektrociepłowni [...] zostały oddane w zarząd/użytkowanie Elektrociepłowni [...] z siedzibą w W. Z mapy z projektem podziału nieruchomości zajętej pod tę bocznicę wynika, że ww. decyzjami objęto część działki wskazanej w decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z 29 listopada 2013 r. tj. działkę [...]. Decyzją nr [...] z 11 stycznia 2017r. , znak. [...], na podstawie art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (D:U. 2016, poz. 214), dalej "ugn", Przedsiębiorstwo Państwowe Zespół Elektrociepłowni [...], którego następcą prawnym jest [...] S.A: z siedzibą w W., nabyło prawo użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, oznaczonego jako działka nr [...], pochodzącego z działki [...]. Działka ta została wydzielona na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] i zastąpiła decyzję o podziale - art. 96 ust. 1b ugn. Nie ma przy tym znaczenia, że operat podziałowy nie został ujawniony w ewidencji gruntów, gdyż decyzja nr [...] nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Zdaniem Ministra, wszystkie te okoliczności wskazują, że na datę komunalizacji nieruchomość pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego, co wykluczało komunalizację. Organem założycielskim tego przedsiębiorstwa był Minister Przemysłu a nie rada narodowa lub terenowy organ administracji państwowej. Skoro zatem część nieruchomości (działka [...]) objęta była decyzją komunalizacyjną Wojewody Mazowieckiego nr [...] z 29 listopada 2013 r., na datę 27 maja 1990 r. pozostawała ona w zarządzie podmiotu dla którego organem założycielskim nie był terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego, to stan taki powoduje, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy przepisy wprowadzające. Organ przy tym stwierdził, że decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodło Miasto [...] zaskarżając decyzję w całości i wnosząc o uchylenie obu decyzji i zwrot kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenia: - art. 7, 77 kpa poprzez dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego i oparcie rozstrzygnięcia na rażąco wadliwej decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...], która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości i dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, co miało wpływ na wynik sprawy. Prawidłowa analiza tej decyzji powinna doprowadzić organ do wniosku, że nie może ona pozostać w obrocie prawnym a co za tym idzie, nie można na niej oprzeć wiążącego rozstrzygnięcia i stwierdzić nieważności decyzji; - art. 156 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy decyzja Wojewody Mazowieckiego z 29 listopada 2013 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne w postaci przyznania prawa użytkowania nieruchomości jako drogi publicznej, zaliczonej uchwałą Rady [...] do kategorii dróg gminnych a co za tym idzie, wyłączeniu przedmiotowej nieruchomości z obrotu prawnego; -art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji z 4 stycznia 2023 r. w sytuacji gdy organ powinien uchylić decyzję z 29 listopada 2013 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uczestnik postępowania [...] S.A. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2022, poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej jako: "ppsa", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy ppsa. przy czym stosownie do art. 135 ppsa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, co wymaga ustalenia czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), lub czy wypełnienia inne przesłanki nieważnościowe określone w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r.,sygn. akt. III ARN 70/95 OSNP 1996/18/258). Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja ( m.in. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04, Lex 165717). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności zarówno skutki gospodarcze jak i społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 kpa zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. A zatem nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. W konsekwencji takiego stanowiska w orzecznictwie sądowoadministracyjnymi utrwalił się pogląd, że dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny (tak m.in. WSA w Warszawie wyrok z dnia 4 marca 2004 r. IVSA 3121/02 Lex 156916). Przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności jest decyzja komunalizacyjna, którą stwierdzono nabycie z mocy prawa przez Gminę [...] własności działki nr [...], w odniesieniu do części tej działki – nr [...]. Wyodrębnienie jej nastąpiło w decyzji Wojewody Mazowieckiego z 11 stycznia 2017 r., wydanej na podstawie art. 200 ugn. Podstawą faktyczną wskazaną przez organ, do zaistnienia przesłanek z art. 156 kpa, była decyzja Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] nr [...] z 21 września 1988 r. a więc istniejąca w dacie w jakiej następowała komunalizacja (27 maja 1990 r.) Decyzją tą grunty o pow. 169 056 m2 wykorzystane pod bocznicą kolejową do [...] zostały oddane w zarząd Elektrociepłowni [...]. Ponadto wskazano na decyzję [...] z 11 stycznia 2017 r. którą, na podstawie art. 200 ugn, działka nr [...], wydzielona tą decyzją, stała się własnością tego podmiotu. Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem nadzwyczajnym stanowiącym wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej. Wada nieważności musi tkwić w samej decyzji a nie wynikać z nowych okoliczności faktycznych, które ujawniły się w toku późniejszego postępowania administracyjnego. Jak się wskazuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym postępowanie nieważnościowe nie służy ustalaniu na nowo stanu faktycznego sprawy. W przeciwnym razie doszłoby do sytuacji w której w postępowaniu nadzwyczajnym organ de facto po raz drugi, rozpoznałby merytorycznie sprawę, tak jak to ma miejsce w postępowaniu zwyczajnym, co jest niedopuszczalne. Jak trafnie wskazuje w odpowiedzi na skargę uczestnik postępowania [...], wbrew zarzutom skargi, postępowanie nieważnościowe nie dotyczyło badania legalności decyzji wydanej w trybie art. 200 ugn. Skarżący, skoro uważał, że decyzja ta jest wadliwa, mógł wystąpić o stwierdzenie jej nieważności. Poza tym ustalenia faktyczne czynione w tym postępowaniu dotyczyły zupełnie innej daty niż data na którą następowała komunalizacja. W postępowaniach prowadzonych w trybie art. 200 ugn nabycie z mocy prawa następuje z dniem 5 grudnia 1990 r. podczas gdy komunalizacja następuje wg stanu na 27 maja 1990 r. Komunalizacja wyprzedza zatem uwłaszczenie. Z tych więc powodów ustalenia faktyczne w tamtej sprawie nie mogły być tożsame z ustaleniami w sprawie komunalizacyjnej. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156-158 kpa podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ ustala stan faktyczny i rozstrzyga merytorycznie sprawę. W postępowaniu nadzorczym przedmiotem oceny jest decyzja wydana w postępowaniu zwyczajnym i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 kpa. O ile w postępowaniu zwykłym organ rozpatrując odwołanie ponownie merytorycznie rozpoznaje sprawę, to w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, bada jedynie czy ziściła się któraś z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. W postępowaniu tym organ nie rozpoznaje ponownie sprawy, która w postępowaniu zwykłym zakończyła się decyzją ostateczną. Tymczasem w obecnie prowadzonym postępowaniu organ dokonał nowych ustaleń faktycznych powołał nowe dowody, które nie były znane organowi w postępowaniu zwyczajnym i to nie tylko istniejące w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej (decyzja z 21 września 1988 r.), jak powstałe później (decyzja nr [...] z 11 stycznia 2017 r). Tymczasem pojawienie się nowych dowodów (tu decyzja z 1988 r.) o ile istniały w dacie wydawania badanej decyzji, stanowią, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 kpa podstawę do wznowienia postępowania a nie do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. W aspekcie natomiast kwestii wydania decyzji na podstawie art. 200 ugn w ogóle nie może być ona przedmiotem oceny pod kątem spełnienia się przesłanki rażącego naruszenia prawa decyzją komunalizacyjną. Decyzja wydana w tym trybie nie istniała w dacie wydawania decyzji komunalizacyjnej i nie mogła stanowić elementu stanu faktycznego tej decyzji. Tym samym wszystkie zarzuty skargi dotyczące tej decyzji nie mogą odnieść zamierzonego skutku, gdyż wykraczają poza zakres obecnie rozpoznawanej sprawy. Jeszcze raz Sąd zwraca uwagę, że przesłanka rażącego naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją w ustalonym na datę tej decyzji stanie faktycznym. W tym wypadku organ nie naruszył w rażącym stopniu przepisu prawa materialnego tj. art. 5 ust. 1 ustawy przepisy wprowadzające, gdyż zebrany wtedy materiał dowodowy nie dawał podstaw do przyjęcia, że nieruchomość pozostawała w zarządzie podmiotu, dla którego organem założycielskim był Ministra Przemysłu a co do zasady wykluczało komunalizację. Fakt, że istniała decyzja o ustanowieniu zarządu mógł stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Tm samym organ utrzymując w mocy decyzję organu I instancji naruszył art. 156 § 1 pkt 2 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Organ ten nie odniósł się jednak do pozostałych przesłanek nieważnościowych o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6, 7 kpa, co stanowi o naruszeniu przez organ art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 a w konsekwencji art. 138 §1 pkt 1 kpa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ oceni czy decyzja komunalizacyjna nie zawiera wad uzasadniających stwierdzenie nieważności w aspekcie ww. przesłanek z art. 156 kpa. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c, 135 ppsa Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 2 i § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r, w sprawie opłat za czynności radców prawnych (D.U. 2015, poz. 1804 ze zm.).