I SA/Wa 1595/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Lenart Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2008 r. sprawy ze skargi T. N. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania oddala skargę. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania T. N. od decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] ha, będącej własnością T. N., przeznaczonej na realizację celu publicznego jakim jest inwestycja polegająca na budowie drogi krajowej nr [...] klasy [...] - na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] w K. do granicy miasta oraz klasy [...] - na odcinku od granicy miasta do połączenia z istniejącą drogą krajową nr [...] w m. [...], gmina [...] oraz ustalającej na rzecz T. N. odszkodowanie za wywłaszczone prawo własności nieruchomości w wysokości [...] zł oraz zobowiązującej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja będzie podlegała wykonaniu – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Minister Budownictwa podał, że decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Wojewoda Świętokrzyski orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] ha będącej własnością T. N., przeznaczonej na realizację celu publicznego, jakim jest inwestycja polegająca na budowie drogi krajowej nr [...] klasy [...] - na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] w K. do granicy miasta oraz klasy [...] - na odcinku od granicy miasta do połączenia z istniejącą drogą krajową nr [...] w m. [...], oraz ustalającej na rzecz T. N. odszkodowanie za wywłaszczone prawo własności nieruchomości w wysokości [...] zł oraz zobowiązującej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja będzie podlegała wykonaniu. Od decyzji tej odwołanie do Ministra Budownictwa wniósł T. N., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. oraz art. 107 § 3 kpa, polegające na nieuwzględnieniu wniosku właściciela nieruchomości z dnia 19 maja 2006 r. oraz złożonego w toku rozprawy administracyjnej w dniu 7 lutego 2007 r. wniosku w przedmiocie zamiany gruntów, pomimo że art. 13 ust. 2 taką możliwość przewiduje, i nie uzasadnieniu, dlaczego dopuszczalna w świetle ww. przepisu zamiana gruntu nie została dokonana; ponadto, zdaniem odwołującego się, nie uzasadniono w treści decyzji dlaczego przyjęto, że niemożliwym jest wykupienie części działki nr [...] po cenie [...] za m2, skoro działkę tę można przed wykupem podzielić. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Budownictwa stwierdził, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 13 ust. 1, wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tych nieruchomości. Termin ten nie może być krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości pisemnej oferty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczącej zawarcia umowy. Zastępca Dyrektora Oddziału w K. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad pismem z dnia 27 kwietnia 2006 r. przedstawił T. N. ofertę nabycia przedmiotowej nieruchomości na drodze cywilnoprawnej, i wyznaczył termin do zawarcia umowy kupna - sprzedaży w terminie 7 dni od dnia otrzymania oferty wskazując, że w razie bezskutecznego upływu terminu zostanie wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe. Wnioskiem z dnia 17 lipca 2006 r. Dyrektor Oddziału w K. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działający w imieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, wystąpił do Wojewody Świętokrzyskiego o wszczęcie postępowanie celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, gdyż właściciele nie wyrazili zgody na sprzedaż działki w formie umów kupna – sprzedaży. Istotą wywłaszczenia jest pozyskanie przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości niezbędnej dla realizacji celu publicznego, pod warunkiem, że nie jest możliwe nabycie tej nieruchomości na podstawie umowy cywilnoprawnej. We wniosku z dnia 17 lipca 2006 r. Dyrektor Oddziału w K. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych Autostrad wskazał, iż działka nr [...] o pow. [...] ha jest niezbędna pod realizację celu publicznego - budowę drogi krajowej nr [...] klasy [...] - na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] w K. do granicy miasta, oraz klasy [...] - na odcinku od granicy miasta do połączenia z istniejącą drogą krajową nr [...] w m. [...], zgodnie z decyzją Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] października 2005 r. o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej dla inwestycji polegającej na budowie drogi krajowej nr [...] klasy [...] - na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] w K. do granicy miasta oraz klasy [...] - na odcinku od granicy miasta do połączenia z istniejącą drogą krajową nr [...] w m. [...]. Pismem z dnia 31 lipca 2006 r. Wojewoda Świętokrzyski wyznaczył właścicielom przedmiotowej nieruchomości termin do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości do dnia 31 sierpnia 2006 r., pod rygorem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Zawiadomieniem z dnia 9 września 2006 r. Wojewoda Świętokrzyski poinformował strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego przedmiotowej nieruchomości w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Dnia 7 lutego 2007 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna z udziałem stron postępowania. Minister Budownictwa stwierdził, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 grudnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, przy czym wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi. Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Operat szacunkowy powinien być sporządzony w oparciu o § 36 rozporządzenia Rady Ministrów. Zgodnie z § 36 ust. 1 tego rozporządzenia, przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Minister Budownictwa stwierdził, że odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość ustalone zostało stosownie do art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, na podstawie operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 20 grudnia 2006 r. W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy wyceniła działkę gruntu nr [...] w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Na stronie 8 operatu szacunkowego rzeczoznawca przedstawiła wykaz 3 transakcji pochodzących z 2006 r., dotyczących nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod drogi, które miały miejsce na rynku lokalnym. Rzeczoznawca majątkowy wskazała, że podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Wartość nieruchomości koryguje się ze względu na cechy różniące te nieruchomości i ustala z uwzględnieniem zmian poziomu cen wskutek upływu czasu. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomości będące przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z tymi nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji, a także cechy tych nieruchomości. Minister Budownictwa odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu wskazał, że zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad może nabywać w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, w rym lokale mieszkalne, poza pasami drogowymi w celu dokonania ich zamiany na nieruchomości położone w pasach drogowych lub wydzielania ich w tych pasach w postępowaniu scaleniowo - wymiennym. Zdaniem organu, z treści przepisu wynika, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad może, ale nie musi dokonać zamiany gruntu leżącego w granicach pasa drogowego na grunt leżący poza pasem drogowym. Jego działanie jest fakultatywne a nie obligatoryjne, i leży w sferze uznaniowości Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, i żaden organ administracji nie może wpłynąć na jego decyzję w tym zakresie. Minister Budownictwa wskazał również, że w decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] lutego 2007 r. organ wojewódzki uzasadnił na str. 4 decyzji, że nie jest możliwe wykupienie części działki nr [...] po cenie [...] zł za m², ponieważ cała działka leży w pasie drogowym i objęta jest wywłaszczeniem. Minister Budownictwa stwierdził ponadto, że kwestie związane z podziałem nieruchomości są przedmiotem odrębnego postępowania w zakresie ustalenia lokalizacji drogi (art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.) i nie mogą być rozpatrywane w postępowaniu wywłaszczeniowym. Podział działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...] został zatwierdzony decyzją Wojewody Świętokrzyskiego o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej nr [...] klasy [...] – na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] w K. do granicy miasta oraz klasy [...] – na odcinku od granicy miasta do połączenia z istniejąca drogą krajową w m. [...]. Skargę na decyzję Ministra Budownictwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył T. N.; zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, oraz naruszenie prawa procesowego przez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie administracji z mocy art. 8 i art. 11 kpa, wniósł o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] lutego 2007 r. Skarżący zarzucił, że prowadzi gospodarstwo rolne, i gdy otrzymał propozycję wykupu gruntu w związku z budową drogi krajowej nie był zainteresowany sprzedażą gruntu lecz jego zamianą, i dlatego tez proponował Generalnej Dyrekcji zamianę gruntów, a na rozprawie administracyjnej w dniu 7 lutego 2007 r. podtrzymał swoją propozycję zamiany gruntu i oświadczył, że jest skłonny sprzedać jedynie część działki nr [...], tj. ok. [...] ha po cenie [...] zł za metr kwadratowy. Propozycja ta nie została przyjęta, a w uzasadnieniu decyzji Wojewody Świętokrzyskiego, jak stwierdził skarżący, w zasadzie nie ma argumentacji, z której wynikałoby, że nie może nastąpić zamiana gruntu, ani że nie jest dopuszczalny podział nieruchomości a następnie sprzedaż jednej z wydzielonych części. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja i decyzja poprzedzająca nie naruszają prawa. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest wywłaszczenie nieruchomości i ustalenie odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 z późn. zm.). Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] lutego 2007 r. orzekającą o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] ha, będącej własnością T. N., przeznaczonej na realizację celu publicznego jakim jest inwestycja polegająca na budowie drogi krajowej nr [...] klasy [...] - na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] w K. do granicy miasta oraz klasy [...] - na odcinku od granicy miasta do połączenia z istniejącą drogą krajową nr [...] w m. [...], gmina [...] oraz ustalającej na rzecz T. N. odszkodowanie za wywłaszczone prawo własności nieruchomości w wysokości [...] zł oraz zobowiązującej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja będzie podlegała wykonaniu. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 17 lipca 2006 r. o wywłaszczenie nieruchomości stanowiącej współwłasność T. N., szczegółowo opisanej w osnowie zaskarżonej decyzji, przeznaczonej na pasy drogowe, dla realizacji celu publicznego, jakim jest inwestycja polegająca na budowie drogi krajowej. W związku z wejściem w życie w dniu 16 grudnia 2006 r. ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601, z późn. zm.), organ administracji przeprowadził postępowanie w oparciu o art. 5 tej ustawy, zgodnie z którym do spraw wszczętych i nie zakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Prawidłowo organ uznał, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 z późn. zm.), wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 13 ust. 1, wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tych nieruchomości. Termin ten nie może być krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości pisemnej oferty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczącej zawarcia umowy,a ponieważ właściciele nieruchomości nie wyrazili zgody na sprzedaż działki w formie umów kupna – sprzedaży, zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Sąd podziela stanowisko organu, że zgodnie z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 grudnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, przy czym wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, stosownie do art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość ustalone zostało stosownie do art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, na podstawie operatu szacunkowego nieruchomości, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 20 grudnia 2006 r. Zdaniem Sądu, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalistycznymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy. Obowiązkiem organu jest dokonanie oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz ocena jego wartości dowodowej, stosownie do art. 80 kpa, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Sąd podziela również stanowisko organu, że zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad może nabywać w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, poza pasami drogowymi w celu dokonania ich zamiany na nieruchomości położone w pasach drogowych lub w celu dokonania ich zamiany na nieruchomości położone w pasach drogowych lub wydzielania ich w tych pasach w postępowaniu scaleniowo - wymiennym. Przepis ten daje Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad możliwość dokonania zamiany gruntu leżącego w granicach pasa drogowego na grunt leżący poza pasem drogowym, ale nie nakłada takiego obowiązku, i pozostawia to wyłącznie do uznania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Zauważyć jednakże należy, że skoro cała działka nr [...] położona jest w pasie drogowym i objęta jest wywłaszczeniem, to Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie może jej nabyć na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy, bowiem przepis ten umożliwia nabywanie tylko i wyłącznie nieruchomości leżących poza pasami drogowymi, co wyraźnie stwierdził organ administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Należy również podzielić stanowisko organu, że sprawy związane z podziałem nieruchomości są przedmiotem odrębnego postępowania w zakresie ustalenia lokalizacji drogi, i nie mogą być rozpatrywane w postępowaniu wywłaszczeniowym. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.