I SA/Wa 1596/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Miasta K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nabycia prawa własności nieruchomości przez gminę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wnioskiem z dnia 25 stycznia 2008 r. Miejski Zarząd Dróg w K. wystąpił do Wojewody [...] o wydanie, w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm. – dalej: Przepisy wprowadzające), decyzji potwierdzającej nabycie przez Gminę K. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, zajętych pod pas drogowy ulicy [...] w K. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] stwierdził w pkt 1, że nieruchomość położona K., oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha (stanowiąca część działki nr [...]) stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własnością Gminy K., jako zajęta pod drogę publiczną – ul. [...] w K., do 31 grudnia 1998 r. stanowiąca współwłasność R. W. i A. W. oraz w pkt 2 decyzji stwierdził, że nieruchomość położona K., oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha (pozostała część działki nr [...]) nie siała się z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własnością Gminy K. W uzasadnieniu Wojewoda [...] wskazał, że podstawą zaliczenia drogi pod nazwą ul. [...] do dróg publicznych jest uchwała Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] maja 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich, opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa K. z 1987 r. Nr [...], poz. [...]. Na podstawie art. 103 ust. 2 Przepisów wprowadzających drogi gminne i lokalne miejskie z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się drogami gminnymi. Oględziny przedmiotowej nieruchomości przeprowadzone w dniu [...] lutego 2008 r. wykazały, że tylko działka nr [...] o pow. [...] ha w dniu 31 grudnia 1998 r. w całości była zajęta pod drogę publiczną (część chodnika i trawnik), a stan faktyczny na gruncie był zgodny ze stanem wskazanym w ewidencji gruntów, natomiast działka nr [...] w tym dniu tylko w części była zajęta pod drogę publiczną, co oznacza, że należało z tej działki dokonać wydzielenia części faktycznie zajętej pod drogę. Prezydent Miasta K. przy piśmie z dnia 29 lipca 2010 r. przedłożył mapę sytuacyjną, sporządzoną do regulacji stanu prawnego, z dnia [...] czerwca 2010 r. nr ewid. [...], na podstawie której z działki Nr [...] o pow. [...] ha została wydzielona działka Nr [...] o pow. [...] ha, faktycznie zajęta pod pas drogowy w dniu 31 grudnia 1998 r. (trawnik). Pozostała część nieruchomości oznaczona jako działka Nr [...] o pow. [...] ha nie była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną. Działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha stanowią część nieruchomości hipotecznej nr [...] o pow. [...] ha, ujawnionej w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w K. [...], do której tytuł własności w dniu 31 grudnia 1998 r. przysługiwał R. W. i A. W. na podstawie umowy przeniesienia własności sporządzonej w formie aktu notarialnego w dniu [...] października 1977 r. Nr Rep. [...]. Na podstawie umowy zniesienia współwłasności z dnia [...] maja 2005 r. Nr Rep. [...] R. W. nabyła na wyłączną własność cały udział w w/w nieruchomości hipotecznej. W dziale III księgi wieczystej wpisane jest znaczne obciążenie hipoteki na rzecz Banku [...]. Ustalony stan prawny wyklucza przysługiwanie w dniu 31 grudnia 1998 r. prawa własności do części nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] Skarbowi Państwa lub gminie. W określonej przez ustawę dacie Gmina K. sprawowała władztwo nad częścią nieruchomości opisanej w pkt 1 decyzji wykonując swoje obowiązki wymienione w art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, wynikające z art. 23 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., polegające w szczególności na wykonywaniu prac porządkowych i organizacji ruchu drogowego, co poświadczył Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w K. w oświadczeniu z dnia [...] sierpnia 2010 r. Władztwo faktyczne nad częścią nieruchomości wymienionej w pkt 1 sprawowane było w granicach władztwa publicznego wyznaczonego liniami rozgraniczającymi drogę. W oparciu o przedstawiony stan prawny i faktyczny Wojewoda uznał, że w stosunku do nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] zostały spełnione przesłanki do uwłaszczenia w trybie art. 73 Przepisów wprowadzających. Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. wnieśli R. W. i A. W., przy czym w stosunku do A. W. Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., wydanym w oparciu o art. 134 K.p.a., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. R. W. w odwołaniu podniosła, że zaskarżona decyzja wydana została przed upływem terminu wyznaczonego na zapoznanie się z aktami sprawy i zgłoszenie zastrzeżeń. Ponadto w postępowaniu pominięto A. W., nie doręczając mu zawiadomienia o toczącym się postępowaniu. Zakwestionowała też władanie nieruchomością określoną w pkt 1 kwestionowanej decyzji przez gminę. W odniesieniu do działki nr [...] władanie nią przez podmiot publiczny zakwestionował także pełnomocnik R. W. w piśmie uzupełniającym odwołanie z dnia 21 kwietnia 2011 r. Po rozpatrzeniu tego odwołania Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, w trybie art. 138 § 2 K.p.a. W uzasadnieniu Minister Infrastruktury wskazał, że art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Na podstawie akt sprawy organ II instancji ustalił, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, której odpowiadały działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność R. W. i A W. Na podstawie umowy zniesienia współwłasności nieruchomości z dnia [...] maja 2005 r. rep. [...] R. W. nabyła na wyłączną własność cały udział w w/w działkach. Z działki oznaczonej nr [...] o pow. [...] ha wydzielona została działka nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. Ul. [...] w K. w dniu 31 grudnia 1998 r. posiadała status drogi publicznej, bowiem została wymieniona w uchwale Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] maja 1987 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich jako droga lokalna miejska (Dz. Urz. Woj. K. z 1987 r. Nr [...], poz. [...]). Z kolei na podstawie art. 103 ust 2 Przepisów wprowadzających ul. [...] w K. stanowi drogę gminną. Przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych), jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. Granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Znajdująca się w aktach sprawy mapa sytuacyjna do regulacji stanu prawnego nieruchomości przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] grudnia 2006 r. pod nr [...] oraz mapa sytuacyjna do regulacji stanu prawnego przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] czerwca 2010 r. pod nr [...] nie mogą być dowodem zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną, gdyż nie wiadomo, czy obrazują stan zajęcia przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. Z kolei brak mapy obrazującej stan zajęcia przedmiotowej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., sporządzonej przez uprawnionego geodetę, oznacza nienależyte udokumentowanie jednej z koniecznych, ustawowo określonych przesłanek zastosowania art. 73 ust. l ustawy, czyli faktycznego zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31.12.1998r. Powyższe jest konieczne do ustalenia zajęcia bądź nie przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną w dacie wskazanej przez ustawodawcę. W przypadku wykazania zajęcia pod drogę publiczną nieruchomości na organie spoczywa także obowiązek zbadania kwestii władztwa publicznego. Udokumentowane władztwo winno zatem wskazywać konkretne fakty, zdarzenia, okoliczności ukazujące na czym ono polegało na dzień 31 grudnia 1998 r. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w K. z dnia [...] sierpnia 2010 r. wskazujące, że przedmiotowa nieruchomość była w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Gminy K. oraz, że Miejski Zarząd Dróg w K. wykonywał działania polegające na utrzymywaniu porządku oraz stanu technicznego jezdni, chodnika i organizacji ruchu drogowego – oznakowania. Jednakże oświadczenie to nie zostało poparte żadnymi dokumentami. Wojewoda winien we własnym zakresie podjąć działania zmierzające do wyjaśnienia powyższej kwestii, tym bardziej, iż jest to kwestionowane przez skarżącą. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Minister Infrastruktury wskazał, iż gwarantowana w art. 10 § 1 K.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. Aby uchronić się od zarzutu niezapewnienia stronie udziału w postępowaniu organ powinien zawiadomić ją o wszczęciu postępowania na wniosek innej strony oraz wezwać do udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego (por. wyrok NSA z dnia 19.06.1998r. I SA/Lu 652/1997, LEX 34721). Z akt sprawy wynika, że przy piśmie z dnia 21 października 2010 r. [...] Urząd Wojewódzki przesłał do A. W. zawiadomienie z dnia [...] sierpnia 2010 r. o wszczęciu postępowania. Należy uznać, że nastąpiło doręczenie zastępcze tego pisma, określone w art. 44 Kpa. Okoliczność, że korespondencja nie została w terminie podjęta nie może być utożsamiana z niezapewnieniem stronie udziału w postępowaniu. Mając powyższe na uwadze Minister Infrastruktury stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. wydana została z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina K. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, gdyż przedstawienie obecnie mapy, z której jednoznacznie będą wynikać granice zajęcia nieruchomości pod drogę według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., jest niemożliwe. Wynika to z faktu, iż prowadzona przez GODGiK mapa zasadnicza, jako opracowanie kartograficzne przedstawiające przestrzenne rozmieszczenie obiektów ogólnogeograficznych, elementów sieci uzbrojenia terenu jak również elementów ewidencji gruntów i budynków, jest sukcesywnie aktualizowana, zatem zawiera w miarę aktualne dane na temat powyższych elementów, bez możliwości ustalenia stanu na jakąś konkretną datę w przeszłości. Ewentualne kopie map sporządzane przy poszczególnych opracowaniach, jako zasób przejściowy, są przechowywane przez okres jedynie 5 lat. Wskazać również należy, że technologia prowadzenia mapy zasadniczej w roku 1998 nie umożliwiała tworzenia i przechowywania kopii mapy na określoną datę. Zarzut, że znajdująca się w aktach mapa sytuacyjna do regulacji stanu prawnego nieruchomości w trybie art. 73 Przepisów wprowadzających, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za numerem ewidencyjnym [...] nie może być dowodem w sprawie, ponieważ nie ma pewności czy obrazuje stan zajętości przedmiotowej nieruchomości w dniu 31.12.1998 r. wydaje się nieuzasadniony. Jak wynika z tytułu mapy, sporządzona została do regulacji stanu prawnego w trybie art. 73 Przepisów wprowadzających. Wykazanie zatem przez geodetę, że mapa wykonana jest dla potrzeb postępowania z art. 73 świadczy, że jest to mapa odniesiona do stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Mając na uwadze odpowiedzialność zawodową, określoną przez art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne, oczywistym wydaje się, że geodeta uprawniony wykonując zadanie, w tym przypadku mapę na potrzeby art. 73 Przepisów wprowadzających, wykonuje je zgodnie z obowiązującym prawem i określa stan na dzień 31 grudnia 1998 r. na podstawie ustaleń dokonanych przez organ w czasie wizji na gruncie oraz posiadanych dokumentów w sprawie. Mając na uwadze, że ustawodawca w art. 73 nie sprecyzował jakim wymogom miałyby odpowiadać dowody mające wykazać władztwo publicznoprawne, powszechnie przyjęto, że takim dowodem może być oświadczenie złożone przez zarządcę drogi lub organ wykonujący jego zadania. Oczywiście dotyczy to sytuacji, gdy nie ma kolizji z innymi dowodami. W niniejszej sprawie takie oświadczenie złożył Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w K., pełniący rolę funkcję zarządcy wszystkich kategorii dróg w K. na podstawie umocowania przez Prezydenta Miasta K. Wydaje się również oczywiste, że nie ma wątpliwości co do przebiegu granic zajętości przedmiotowych działek, objętych niniejszym postępowaniem. Strony nie wnosiły w tej sprawie zastrzeżeń w czasie trwania postępowania (w tym także podczas oględzin). W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga ma usprawiedliwione podstawy, aczkolwiek przy orzekaniu sąd uwzględnił również okoliczności w skardze nie podniesione (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty nie stanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Przesłanki te to władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, nie stanowiącymi ich własności. Art. 73 Przepisów wprowadzających nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zaliczenie określonej drogi do kategorii dróg gminnych – bo z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie – następowało w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (zob. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2001 r., I SA 513/00). W sprawie bezsporne jest, że ul. [...] w K. została zaliczona do kategorii dróg publicznych przed dniem 31 grudnia 1998 r. na podstawie uchwały WRN w K. z dnia [...] maja 1987 r. oraz że droga ta jest urządzona i ogólnodostępna. Organy wykazały też, że w dniu 31 grudnia 1998 r. działki nr [...] i [...] nie stanowiły własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Sporna pozostała jedynie kwestia władania w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Gminę K. gruntami zajętymi pod drogę publiczną, a dokładnie rzecz ujmując zakres tego władania. Wyjaśnienie tylko tej jednej z kilku przesłanek rozstrzygnięcia i to w odniesieniu tylko do zakresu władania publicznego nieruchomością, w sytuacji gdy organ I instancji prowadził już na tę okoliczność postępowanie dowodowe – dowód z oględzin nieruchomości, na podstawie którego sporządzona została mapa odzwierciedlająca stan zajętości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. – nie uzasadnia, zdaniem sądu, zastosowania przez Ministra Infrastruktury art. 138 § 2 K.p.a. Postępowanie w niezbędnym zakresie może być bowiem uzupełnione przez organ II instancji, w trybie art. 136 K.p.a. "Wydaje się oczywiste, że "dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie" może obejmować zarówno powtórzenie przez organ odwoławczy dowodów wadliwie zebranych przez organ pierwszej instancji, jak i przeprowadzenie nowych dowodów wskazanych przez stronę w odwołaniu lub zgromadzonych przez organ odwoławczy z urzędu. Żądanie strony odwołującej się przeprowadzenia nowych dowodów lub ponowienia dowodów już przeprowadzonych organ odwoławczy ocenia, uwzględniając treść przepisu art. 78 [K.p.a.] (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 136 K.p.a. , LEX/el 2012). W oględzinach nieruchomości przeprowadzonych w dniu [...] lutego 2008 r. nie uczestniczyła odwołująca się R. W., prawidłowo zawiadomiona o terminie oględzin. Obecne jej zastrzeżenia co do władztwa publicznego nie odnoszą się do konkretnych ustaleń z tych oględzin, w takcie których przyjęto, że tylko działka nr [...] o pow. [...] ha w dniu 31 grudnia 1998 r. w całości była zajęta pod drogę publiczną (część chodnika i trawnik), a stan faktyczny na gruncie był zgodny ze stanem wskazanym w ewidencji gruntów, natomiast działka nr [...] w tym dniu tylko w części była zajęta pod drogę publiczną. Te części nieruchomości, które organ uznał za zajęte pod drogę, nie znajdowały się w ogrodzeniu odgradzającym pozostałe części nieruchomości R. W., a wcześniej również A. W. W oględzinach uczestniczył za to A. W., który wówczas nie był jeszcze traktowany jako strona postępowania, z uwagi na treść księgi wieczystej. Dowód ten należałoby zatem powtórzyć, gdyż może on wyjaśnić zastrzeżenia stron postępowania co do zakresu władztwa publicznego nad nieruchomością, którą organ uznał za zajętą pod drogę publiczną. W szczególności to, czy murek, o którym wspomina w odwołaniu R. W., oznacza ogrodzenie, o którym mowa w protokole z oględzin oraz czy trawnik jest częścią pasa drogowego. Minister Infrastruktury może zlecić przeprowadzenie tego dowodu także Wojewodzie [...]. Przy ocenie ponownie przeprowadzonego dowodu z oględzin pamiętać jednak należy, że uchwała WRN w K. z dnia [...] maja 1987 r. nr [...] jako akt prawa miejscowego przesądziła, iż droga uzyskała status drogi publicznej, w ówczesnym stanie prawnym zaliczonej do kategorii dróg lokalnych miejskich. Tym samym przeszła ona we władanie właściwego organu administracji państwowej zarządzającego na terenie miasta K. drogami lokalnymi. Ponieważ stan prawny gruntów, na których została usytuowana droga nie uległ zmianie pozostały one własnością osób fizycznych, jednakże zarząd nad nieruchomością drogową sprawował terenowy organ administracji państwowej przez utworzoną w tym celu jednostkę. Zarząd ten wynikał z treści art. 4 pkt 12 ustawy o drogach publicznych (w jego pierwotnej redakcji), który stanowił, iż zarządem drogi jest jednostka organizacyjna prowadząca działalność na drogach publicznych w zakresie określonym ustawą. W myśl art. 22 ust. 1 pkt 2 tej ustawy siecią dróg gminnych i lokalnych miejskich zarządzał organ administracji państwowej stopnia podstawowego wykonujący swe zadania przy pomocy jednostek drogowych. Zmiana stanu prawnego w wyniku reformy samorządowej nie wpłynęła na zmianę tytułu zarządu dróg zwłaszcza w odniesieniu do dróg gminnych i lokalnych miejskich. Przepis art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym w pkt 2 podporządkował te sprawy jako zadania własne gminom. Wprowadzając kolejną reformę administracyjną z dniem 1 stycznia 1999 r., w art. 103 ust. 2 Przepisów wprowadzających ustawodawca postanowił, iż z tym dniem ta kategoria dróg stała się drogami gminnymi. Regulacja ta miała na celu dostosowanie przepisów ustawy o drogach publicznych do nowej struktury samorządu terytorialnego, co wiązało się z wprowadzeniem powiatu jako jednostki samorządowej. Z przedstawionego stanu prawnego wynika, iż o władaniu jednostki samorządu terytorialnego nieruchomościami drogowymi stanowił zarówno stan faktyczny jak i formalnoprawne względy wynikające z podjętego przez właściwy organ aktu prawa miejscowego w postaci uchwały, zaliczającej daną drogę do kategorii dróg publicznych (zob. wyrok NSA z 28 maja 2010 r. I OSK 1060/09). Natomiast brak udokumentowania czynności zarządcy w postaci remontów, odśnieżania, czy ubezpieczenia, może mieć związek z czasem przechowywania tego typu dokumentów. Za uzasadnione uznaje też sąd twierdzenie skarżącej gminy, że przedstawienie obecnie mapy odzwierciedlającej stan zajętości nieruchomości pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. i pochodzącej z tego właśnie okresu może być niemożliwe. Zadaniem organu jest ocena między innymi tego, czy dowód z oględzin potwierdzi stan zajętości nieruchomości pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r., według tego, co wynika z mapy z dnia [...] czerwca 2010 r. nr ewid. [...] przedstawionej przez zarządcę drogi przy piśmie z dnia 29 lipca 2010 r. Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że organ II instancji naruszył art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 136 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. zaskarżoną decyzję uchylił, po to, aby organ II instancji zastosował się do wskazań, co do dalszego postępowania, przedstawionych wyżej. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.