I SA/Wa 1598/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz WSA Anna Wesołowska Protokolant referent stażysta Anna Barska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2017 r. sprawy ze skargi G. R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołań A. K., Z. K. i M. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz stwierdził, że zespół pałacowo – parkowy położony w miejscowości [...], gmina [...], stanowiący część obecnych działek ewidencyjnych [...] i [...], w granicach objętych ochroną konserwatorską, określonych w decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lutego 1982 r., nr [...], nie podlegała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., nr 3, poz. 13 ze zm.). W uzasadnieniu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podniósł, że wskazał, że zespół dworsko – parkowy nie podlegał przejęciu na własność Państwa z uwagi na okoliczność, że nie posiadał rolnego charakteru, a zatem nie nadawał się na cele reformy rolnej. Nie był wykorzystywany rolniczo, nie miał związku z gospodarką rolną. Pełni jedynie funkcje mieszkalno – rekreacyjne i reprezentacyjne. Był terytorialnie i przestrzenie oddzielony od gospodarczej części majątku. Części te były jedynie powiązane osobą właściciela. Natomiast sama osoba właściciela, ani też sąsiednie położenie kompleksu gospodarczego i mieszkalno – reprezentacyjnego, nie przesądza o istnieniu związku funkcjonalnego zespołu dworsko – parkowego z rolną częścią majątku. Gmina [...], reprezentowana przez pełnomocnika K. S., pismem z dnia [...] września 2016 r., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], zaskarżając powyższą decyzję w całości oraz zarzucając jej: 1) Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 76a § 1 i §2 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez poczynienie ustaleń faktycznych w oparciu o dostarczone przez wnioskodawcę kopie archiwalnych dokumentów, niepoświadczone za zgodność z oryginałem oraz z brakiem informacji o źródle ich pochodzenia (organie z którego zostały pozyskane), a także w postaci fragmentarycznej, tj. np. fotokopia księgi wieczystej jest wykonana w taki w sposób, że cześć wpisów jest zasłonięta, nie są one kompletne i bez zachowania kolejności ich dokonywania; brak poświadczenia powoduje, że tego rodzaju fotokopia nie ma postaci dokumentu zaś brak informacji o źródle pochodzenia uniemożliwia weryfikację, czy do akt został złożony kompletny zasób dokumentacji znajdujący się w danym organie czy jedynie wyselekcjonowana przez wnioskodawcę część. 2) Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 81 k.p.a. poprzez przyjęcie w oparciu notatkę służbową z dnia [...] lipca 2012 roku (k.79), że księgi hipoteczne pod nazwą "[...]", że księgi te nie zawierają żadnej istotnej dla sprawy treści podczas gdy księgi te, lub ich kopia, nie zostały dołączone do akt sprawy niniejszej, strony nie zostały z nimi zapoznane, wskutek czego nie mogły one zweryfikować poprawności wniosków wyciągniętych z analizy tych akt przez pracowników urzędu, co w świetle art. 81 k.p.a. wyklucza możliwość uznania wniosków i okoliczności za udowodnione i pozostające pod ochroną art. 80 k.p.a. 3) Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a, art.77 § 1 k.p.a., art. 76a § 1 i 2 k.p.a. art. 80 k.p.a. i art. 81 k.p.a. w z w. z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonywania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz art. art. 2 ust. 1 lit. e de kretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13), po przez uchybienie obowiązkowi zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowe go istotnego dla sprawy oraz zaniechanie inicjatywy dowodowej zmierzającej do poszukiwania materiałów archiwalnych określających związki zespołu dworsko – parkowego z prowadzoną działalnością rolniczą, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego, a także z doświadczenia zawodowego w prowadzeniu tego typu spraw wynika, iż materiały takowe istnieją; organ zaniechał co najmniej następujących czynności dowodowych: a) Z notatki służbowej z dnia [...] lipca 2012 r. (k. 79 akta) wynika, że istnieją księgi hipoteczne pod nazwą "[...] (tom I i II)" - akta te nie zostały dołączone do akt sprawy niniejszej, a niewątpliwie z materiału dowodowego wynika, że znajdują się w nich niezwykle istotne dokumenty; b) Z pisma Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków Delegatura w [...] (k. 61 akt) wynika, że Urząd dysponuje nie tylko szczegółowymi informacjami o zespole dworsko-parkowym w [...], dotyczącym prac konserwatorskich i robót budowlanych realizowanych od daty wpisu do rejestry zabytków, ale znajduje się tam również "dokumentacja aktowa oraz opracowania historyczno – konserwatorskie zabytku"; jednocześnie do akt został dołączony wyłącznie wyciąg z dokumentacji, a organ poniechał dołączenia całości tych opracowań; c) z opracowania sporządzonego przez [...] (k. 66), wynika, że: - "dużo danych mogą także dostarczyć Księgi Ziemskie [...] w Wojewódzkim Archiwum Państwowym w [...], których przebadanie wymaga jednak długich studiów"; wbrew powinności wynikającej z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ zaniechał przeprowadzenia analizy tej dokumentacji; - w aktach tych znajduje się "[...]"; organ zaniechał analizy również tej części akt archiwalnych; - w księgach wieczystych dóbr [...] znajduje się także plan "[...]" wykonany na podstawie szkicu i wykazu rozrachunkowego sporządzonego w roku 1944 przez Komicję Podziału Ziem. Według tego opracowania "na planie znajdują się jeszcze stare budynki dworskie a przy dworze stara oficyna usytuowana prostopadle do jego wschodniego skrzydła"; te dokumentu również nie zostały zanalizowane, a akta księgi nie zostały poddane badaniu przez organ prowadzący postępowanie; - nadto opracowanie to wymienia na str. 4 – 5 inne źródła informacji na temat tego obiektu, których również nie poddano analizie. d) Organ zwracając się do Archiwum Państwowego w [...] (k. 57) zażądał jedynie odpisu protokołu przejęcia na cele Reformy Rolnej majątku [...]; organ zaniechał uzyskania całości dokumentacji archiwalnej odnalezionej i zaewidencjonowanej pod sygn. [...], która mogła zawierać informacje istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, ograniczając jedynie zapytanie do protokołu przejęcia majątku; wynika z tego, że nie przeprowadzono pełnej kwerendy w tym archiwum dotyczącej majątku ziemskiego [...]. e) Organ nie wystąpił do Narodowego Instytutu Dziedzictwa Oddział w [...], który gromadzi i zarządza zasobem krajowej ewidencji zabytków o nadesłanie posiadanych dokumentów archiwalnych, opracowań historyczno-naukowych, które w tym Instytucie zapewne znajdują się, albowiem jest to instytucja zajmująca się m.in. gromadzeniem danych oraz archiwizowaniem informacji o zabytkach; f) Organ nie uzyskał od Konserwatora Zabytków nawet tak podstawowych danych jak Karta Ewidencyjna Zabytku Architektury i Budownictwa, gromadzona przez Ośrodek Dokumentacji Zabytków w [...], a która zawiera zdjęcia obiektu, rzuty, przekroje z różnych okresów ewidencjonowania, szczegółowy opis i historię obiektu oraz opracowania naukowo-historyczne, które były przeprowadzane w stosunku do tego obiektu; g) Organ nie uzyskał istotnego dowodu, jakim są zdjęcia lotnicze obiektu i terenu majątku ziemskiego z lat przedwojennych jak i tuż po wojnie, które są dostępne w Centralnym Zasobie Geodezyjno-Kartograficznym oraz innych publikatorach, takich jak zdjęcia.geoportal.gov.pl czy mapywig.gov, a które to zdjęcia umożliwiłyby ocenę rzeczywistego sposobu usytuowania poszczególnych obiektów mieszkalnych i gospodarczych, zagospodarowania całego terenu, istnienia lub braku istnienia fizycznego rozdzielenia części mieszkalnej od gospodarczej (trwałe przegrody, ogrodzenia) umiejscowienia w obrębie tzw. obszaru dworsko – parkowego również dużego sadu oraz pól uprawnych, ogrodów warzywnych, stawów hodowlanych a także innych niegospodarczych części tego obszaru, o których mowa w protokole przejęcia (k. 55-56). h) W toku postępowania nie sporządzono dokumentacji geodezyjnej, z której wynikałoby usytuowanie aktualnych granic geodezyjnych działek nr [...] i [...], o których mowa w sentencji decyzji, w stosunku do poszczególnych obiektów, które zostały uznane za elementy obszaru dworsko-parkowego; bez konfrontacji aktualnego przebiegu granic z przebiegiem jaki miał miejsce w dacie przejęcia nieruchomości na własność Skarbu Państwa, nie jest możliwe czynienie ustaleń np. co do tego czy stawy hodowlane, które organ uznaje za element działalności gospodarczej, a nie elementy funkcji mieszkalno – reprezentacyjnej znajdowały się wówczas w obszarze, umownie dzisiaj nazwanym działkami nr [...] i [...], czy też były poza tym obszarem. 4) Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 86 k.p.a. poprzez poczynienie znacznej części ustaleń faktycznych w oparciu o zeznania jednej ze stron postępowania co do okoliczności o kluczowym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy przy jednoczesnym poniechaniu podjęcia inicjatywy dowodowej dotyczącej dokumentów archiwalnych na temat tejże istotnej okoliczności, jaką był związek zespołu dworsko – parkowego z prowadzoną w całym majątku działalnością rolniczą. 5) Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 80 k.p.a. poprzez wykraczającą poza ramy swobodnej, ocenę materiału dowodowego, przejawiającą się w: a) czynieniu ustaleń co do stanu majątku i związków funkcjonalnych części dworsko – parkowej z częścią gospodarczo – rolniczą głównie w oparciu dokumentację pochodzącą z lat 70, 80 tych, w sytuacji gdy ewidentnie z chwilą przejęcia majątku nastąpiły istotne zmiany polegające chociażby na zlokalizowaniu na tym terenie [...] oraz rozparcelowaniu gruntów na nieruchomości rolne; jednocześnie organ nie starając się poczynić głębszych ustaleń co do treści, np. map majątku ziemskiego znajdujących się w aktach księgi wieczystej uniemożliwił analizę stanu tego majątku i sposobu jego zagospodarowania, jaka istniała tuż przed wojną i po jej zakończeniu; b) organ ustalając brak związków funkcjonalnych terenu określanego obszarem dworsko-parkowym z prowadzoną działalnością rolniczą pominął w procesie oceny całokształtu materiału dowodowego fakt, że [...] tego obszaru stanowi sad, czyli teren o ściśle rolniczym charakterze a kolejną znaczną część tego terenu stanowią stawy, które jak wynika z protokołu przejęcia majątku miały charakter stawów hodowlanych, co oznacza, że oba te obszary nie pełniły funkcji reprezentacyjno – mieszkalnych, lecz wykorzystywane były na potrzeby działalności rolniczej, tj. stanowiły nieruchomości ziemskie, w rozumieniu art. 2 ust. 1 dekretu. c) z faktu, iż w majątku zlokalizowana byłą rządcówka nie wynika, że dziedzic wyzbywał się zarządu majątkiem, a jedynie to, że posługiwał się osobami drugimi; ponieważ poniechano pozyskania z Archiwum Państwowego dokumentacji innej niż jedynie protokół przejęcia nie jest możliwa ocena sposobu zarządu majątkiem, a w tym i takich okoliczności jak źródeł finansowanie funkcjonowania całości majątku ziemskiego oraz sposobu jego opodatkowania, co można było ustalić w oparciu o księgi tegoż majątku zapewne przejęte razem z majątkiem przy protokole przejęcia, które zapewne znajdują się w tym samym miejscu co protokół przejęcia; nie chodzi przy tym o to czy dwór był finansowany z dochodów gospodarstwa rolnego lecz czy finansowanie obu miało odrębny charakter - tylko wówczas można mówić o odrębności funkcjonalnej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę, odnosząc się do zarzutów skargi, podniósł, że w administracyjnym toku postępowania strona nie składała żadnych wniosków dowodowych, nie zgłaszała również żadnych uwag względem zebranej dokumentacji, ustalenia poczynione zaś w sprawie należy uznać za wystarczające do wydania zaskarżonej. Mając powyższe na względzie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie niniejszej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. W niniejszej sprawie spór dotyczy tego, czy teren stanowiący część majątku [...] zlokalizowany w ramach zespołu pałacowo – parkowego w [...], w granicach objętych ochroną konserwatorską, stanowił nieruchomość ziemską w rozumieniu art. 2 ust. 1 dekretu i czy w związku z tym podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Z przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu wynikało, że na cele reformy rolnej przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej bądź 50 ha użytków rolnych a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego - jeżeli ich rozmiar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych. Nieruchomości te przechodziły bezzwłocznie na własność Skarbu Państwa i przewłaszczenie ich następowało z mocy samego prawa, z chwilą wejścia w życie tego dekretu z dniem 13 września 1944 r. W kwestii interpretacji zwrotu "nieruchomość ziemska" orzecznictwo sądów administracyjnych powszechnie akceptuje wykładnię tego zwrotu, dokonaną w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. W 3/89 (OTK 1990/1/26), zgodnie z którą poprzez określenie nieruchomości przymiotnikiem "ziemskie" prawodawca miał na względzie te obiekty mienia nieruchomego, które mają charakter rolniczy. Analizując przepisy dekretu jak też rozporządzenia wykonawczego Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51), Trybunał wywiódł wówczas, że intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji rolniczej, zwierzęcej lub sadowniczej. W uzasadnieniu uchwały z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06, Naczelny Sąd Administracyjny poczynił szereg uwag na temat właściwej wykładni pojęcia "nieruchomość ziemska" wskazując, że dla pełnej rekonstrukcji normy prawnej zawartej w przepisie art. 2 ust. 1 dekretu należy brać pod uwagę również, zgodnie z zwartym tam odesłaniem, przepis "art. 1, część druga". Już z tzw. wprowadzenia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu wynika, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko "nieruchomości ziemskie", których charakter, czy też przydatność, odpowiada celom wskazanym w "art. 1, część druga" dekretu. Prawidłowe odczytanie normy prawnej zawartej w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, powinno brzmieć: na własność Skarbu Państwa, bez żadnego wynagrodzenia w całości przechodzą, bezzwłocznie tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym (mogące być wykorzystane na cele wskazane w "art. 1, część druga" dekretu), które stanowią własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Takie rozumienie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, jednocześnie określa zakres przedmiotowy w jakim powinny orzekać na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia wojewódzkie urzędy ziemskie o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów dekretu. Wydając decyzję administracyjną w trybie tego przepisu, organ administracji publicznej powinien zatem zbadać wszystkie okoliczności wyprowadzone w drodze wykładni z pełnego brzmienia art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Jak podkreślono w wyroku NSA z dnia 7 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 686/08 obowiązkiem organów administracji orzekających na podstawie § 5 rozporządzenia jest zbadanie, czy dana nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Oznacza to, że muszą one ustalić, czy wszystkie nieruchomości wchodzące w skład konkretnej nieruchomości ziemskiej miały charakter rolniczy bądź, jeżeli takiego charakteru nie miały, to czy były funkcjonalnie związane z taką nieruchomością ziemską (por. wyroki NSA z dnia 22 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 46/04 i z dnia 12 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1236/05). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy Sąd uznał za prawidłowe stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, co do tego, że sporna nieruchomość stanowiąca zespół dworsko – pałacowy w [...], w granicach ochrony konserwatorskiej wynikającej z decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lutego 1982 r., nie podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Ze zgromadzonej w sprawie całości dokumentacji konserwatorskiej jednoznacznie wynika i nie jest przez strony kwestionowane, że dwór i park w [...], który został wpisany do rejestru zabytków pod nr [...]. powstał na przełomie XVII XVIII w. W jego ramach barokowy dwór, regularny ogród włoski i dziewiętnastowieczny park krajobrazowy pozostały w oryginalnej i niezmienionej postaci do chwili dokonania wpisu Konserwatora. Tym samym niewątpliwym jest, że w tej samej formie i ramach opisana część majątku ziemskiego istniała w dacie wejścia w życie dekretu o reformie rolnej. Wskazane, niesporne okoliczności faktyczne zaistniałe w sprawie niniejszej przemawiają tym samym za niezasadnością wskazanych wyżej zarzutów skargi. Sąd dostrzega, że organy administracji zaniechały w ramach prowadzonego przez siebie postępowania, zgromadzenia pełnego materiału dowodowego odnoszącego się do całości majątku G. K. obejmującego obszar ponad [...] ha. Postępowanie to jednak należy uznać za racjonalne i uzasadnione. Skoro analiza przepisów dekretu z uwzględnieniem celów reformy – art. 1 ust. 2 lit. a) i b) oraz przepisów wykonawczych prowadzi do wniosku, że intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tylko tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, to tym samym brak jest jakichkolwiek wątpliwości, że sporna część majątku warunku tego nie spełniała, gdyż ani dwór ani park i ogród włoski celom takim nie służyły. Okoliczność ta nie budzi żadnych wątpliwości także wobec faktu, że sam zespół pałacowo – parkowy nie stanowił centrum administracyjnego (zarządzającego) nieruchomości ziemskiej (folwarku produkcyjnego). Poza sporem jest, że w majątku funkcjonował osobny budynek rządcówki usytułowany odrębnie od zespołu, z którego to miejsca osoba wskazana przez właściciela prowadziła zarząd jego częścią rolną. W pałacu, parku krajobrazowym oraz w ogrodzie włoskim nie wzniesiono ponadto żadnych budowli ani części infrastruktury, które ewentualnie mogłyby służyć obsłudze produkcji rolnej. Wskazane okoliczności przesądzają, że opisane w skardze uchybienia przez organy przepisom postępowania, pozostają bez wpływu na prawidłowość dokonanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zauważyć ponadto należy, że wskutek zarzutu strony kwestionowane dokumenty zostały złożone w wersji poświadczonej za zgodność z oryginałem. Na uwagę zasługuje ponadto, że Skarżąca nie przedstawiła żadnego śladu dowodu na piśmie, który wskazywałby na istnienie takiego materiału dowodowego, który poddałby w wątpliwość ustalenia dokonane w sprawie niniejszej. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), orzekł, jak w sentencji.