I SA/Wa 1598/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Lenart sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) Protokolant specjalista Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2024 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. S.K.A z siedzibą w [...] na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 24 maja 2023 r. nr KR VI R 32/22 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz skarżącej [...] Sp. z o. o. S.K.A z siedzibą w [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z 24 maja 2023 r., nr KR VI R 32/22, Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej również jako "Komisja"), działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2021 r., poz. 795, ze zm., dalej również jako "ustawa"), oraz w zw. z art. 28, art. 155, art. 156 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej również jako "k.p.a."), stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy (dalej również jako "Prezydent/organ reprywatyzacyjny") z 27 maja 2009 r., nr 220/GK/DW/2009, w całości. Komisja wydała zaskarżoną decyzję w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Nieruchomość [...] położona przy ul. [...], stanowiąca dawną nieruchomość hipoteczną nr [...], o powierzchni 1369 m2, znajdowała się na terenie działania dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej jako "dekret"). Obecnie stanowi mi.in. działki ewidencyjne nr [...] o powierzchni 943 m2 oraz [...] o powierzchni 72 m2 z obrębu [...], objęte księgą wieczystą nr [...], będące współwłasnością m.st. Warszawy – w udziale wynoszącym 0,751 części, oraz Skarbu Państwa – w udziale wynoszącym 0,249 części. Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w Warszawie z 17 września 1948 r., nr [...], nieruchomość hipoteczna nr [...] stanowiła współwłasność w częściach równych, niepodzielnie, S. S. i G. G. małżonków G., którą nabyli na podstawie aktu kupna z [...] grudnia 1932 r. S. S. zmarł [...] grudnia 1940 r., natomiast G. G. zmarła [...] września 1943 r. Spadek po nich nabyły dzieci: R. W. z domu G. i I. G. po ½ części każde z nich, na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy w Warszawie z 30 listopada 2001 r., sygn. akt III Ns 832/00. Natomiast spadek po R. W. z domu G., zmarłej [...] kwietnia 1994 r., nabył T. G. (vide: postanowienie Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy w Warszawie z 5 września 2000 r., sygn. akt III Ns 832/00). T. G. zmarł [...] sierpnia 2010 r. Z kolei, spadek po I. G,, zmarłym [...] lipca 1962 r., nabyła żona M. C. M. C. zmarła natomiast [...] września 1963 r., a spadek po niej nabył M. R., z wyłączeniem praw i rozporządzeń do nieruchomości położonych w Polsce (vide: orzeczenie Sądu Wyższej Instancji w [...], w Okręgu [...] z [...] maja 2002 r., sygn. [...]; ostatnia wola i testament oraz kodycyl sporządzony przez M. C. [...] października 1963 r., potwierdzony przez Głównego Notariusza Sądu Wyższej Instancji w Prowincji [...], Okręgu [...], sygn. [...]; postanowienie Sądu Okręgowego w Warszawie z 23 maja 2007 r., sygn. akt VII Co 1088/06). M. R. zmarł [...] sierpnia 1992 r., i spadek po nim nabyła w całości żona B. R. (vide: postanowienie Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy w Warszawie z 30 listopada 2001 r., sygn. akt III Ns 832/00). B. R. z domu L. zmarła [...] sierpnia 2002 r. Postanowieniem Sądu Rejonowego dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi z 27 stycznia 2006 r., sygn. akt I Ns 480/03, stwierdzono, że spadek po niej, na podstawie testamentu notarialnego z [...] listopada 1994 r. nabył w całości M. R. w zakresie praw rzeczowych do nieruchomości położonych w Polsce. Komisja ustaliła, że objęcie gruntu w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy nastąpiło 19 kwietnia 1948 r. tj. z dniem ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr 10 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy. W związku z tym termin do złożenia wniosku dekretowego upłynął 19 października 1948 r. Wniosek o przyznanie własności czasowej do przedmiotowego gruntu nieruchomości [...] złożyła R. W. z domu G. w dniu 19 października 1948 r. Orzeczeniem administracyjnym z 17 maja 1955 r., ST/TN/15-N-19/55, Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy (dalej również jako "Prezydium") odmówiło S. S. i G. G. małżonkom G. ustanowienia własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] i stwierdzono, że wszystkie budynki znajdujące się na tym gruncie przeszły na własność Państwa. Od ww. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy wnioskodawczyni wniosła odwołanie, a decyzją z 30 lipca 1955 r., nr MT.4724/1/55, Ministerstwo Gospodarki Komunalnej, uznało je za niezasadne i utrzymało w mocy zaskarżone orzeczenie. Decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 23 grudnia 2002 r., nr ORZ.5.3/813-R-694/02, stwierdzono nieważność ww. decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 30 lipca 1955 r. oraz ww. orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 17 maja 1955 r. Decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 3 marca 2017 r., nr DO3.6611.978.2016.MM, stwierdzono nieważność ww. decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 23 grudnia 2002 r., z uwagi na to, że skierowaną ją do osoby nieżyjącej – B. R., która zmarła [...] sierpnia 2002 r. Decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z 7 marca 2018 r., nr DO3.6611.61.2017.AB, utrzymano w mocy ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 3 marca 2017 r. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 931/18, oddalono skargi na ww. decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 7 marca 2018 r. Ww. orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zostało następnie utrzymane w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2326/19. Umową z [...] września 2003 r., sporządzoną w formie aktu notarialnego Repertorium [...] przed notariuszem M. W., K. C., działający jako pełnomocnik T. G. i B. R., zawarł z [...] S.A. z siedzibą w [...] umowę sprzedaży całości należących do nich udziałów wynoszących po 1/2 części każdy w prawach i roszczeniach o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego m.in. do części gruntu nieruchomości hipotecznej nr [...], a stanowiącej wówczas część działki nr [...], tj. obecnie do działek nr [...] i [...], za łączną cenę 30 000 USD. Ostateczną decyzją z 7 kwietnia 2009 r., nr 127/GK/DW/2009 (dalej również jako "decyzja reprywatyzacyjna"), Prezydent m.st. Warszawy, po rozpoznaniu wniosku dekretowego R. W. z domu G. z 19 października 1948 r.: 1) ustanowił prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,7510 części gruntu (stanowiącego własność m.st. Warszawy), oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] na rzecz B. R. (do udziału wynoszącego 0,3755) i T. G. (do udziału wynoszącego 0,3755), po 1/2 części niepodzielnie; 2) ustanowił prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,7510 części gruntu (stanowiącego własność m.st. Warszawy), oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] na rzecz B. R. (do udziału wynoszącego 0,3755) i T. G. (do udziału wynoszącego 0,3755), po 1/2 części niepodzielnie; 3) ustalił z tego tytułu łączny czynsz symboliczny w wysokości 762,27 zł netto. Decyzją z 27 maja 2009 r., nr 220/GK/DW/2018 (dalej również jako "decyzja zmieniająca"), Prezydent m.st. Warszawy, na wniosek K. C., z uwagi na zawarcie umowy z [...] września 2003 r., oraz na podstawie art. 155 k.p.a., zmienił rozstrzygnięcie własnej decyzji z 7 kwietnia 2009 r., nr 127/GK/DW/2009 w ten sposób, że w jego punktach 1 i 2, w miejsce dotychczasowych stron wpisał [...] S.A. z siedzibą w [...]. Ostateczną decyzją z 2 października 2009 r., nr 450/GK/DW/2009, Prezydent m.st. Warszawy, po rozpoznaniu wniosku dekretowego R. W. z domu G. z 19 października 1948 r.: 1) ustanowił prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,249 części gruntu (stanowiącego własność Skarbu Państwa), oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...]; 2) ustanowił prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,249 części gruntu (stanowiącego własność Skarbu Państwa), oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...]; 3) ustalił z tego tytułu łączny czynsz symboliczny w wysokości 252,73 zł netto. Pismem z 23 sierpnia 2017 r. Prokurator zwrócił się do SKO ze sprzeciwem od decyzji Prezydenta z 27 maja 2009 r., nr 220/GK/DW/2009, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Sprzeciw nie został dotychczas rozpatrzony przez SKO. Postanowieniem z 6 lipca 2022 r. Komisja wszczęła z urzędu postępowanie rozpoznawcze o sygn. akt KR VI R 32/22 w sprawie decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta m.st. Warszawy dotyczącej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Pismem z tego samego dnia Komisja zawiadomiła zainteresowane strony, w tym "następców prawnych T. G.", o wszczęciu postępowania rozpoznawczego. Zawiadomienie o wszczęciu ww. postępowania zostało ogłoszone w Biuletynie Informacji Publicznej kolejno w dniach: 15 lipca 2022 r., 28 listopada 2022 r., oraz 20 kwietnia 2023 r. W dniu 23 maja 2023 r. Społeczna Rada przy Komisji wydała opinię w przedmiocie decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta m.st. Warszawy, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżoną decyzją z 24 maja 2023 r., nr KR VI R 32/22, Komisja uznała, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki determinujące konieczność stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzującej Prezydenta m.st. Warszawy, wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wyjaśniła Komisja, stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność m.in. decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie zaś z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy Komisja wydaje decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4, jeżeli decyzja reprywatyzacyjna została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Komisja uznała, że z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku decyzji zmieniającej. Komisja ustaliła bowiem, że B. R. zmarła [...] sierpnia 2002 r., a okoliczność tę bezsprzecznie potwierdza wystawiony przez władze kanadyjskie akt zgon wraz z jego tłumaczeniem. Ponadto, z postanowienia Sądu Rejonowego dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi z 27 stycznia 2006 r., I Ns 480/03, wynika, że spadkobiercą B. R. jest M. R. Osoba ta nie była natomiast stroną umowy zawartej [...] września 2003 r. dotyczącej sprzedaży m.in. całości udziałów w prawach i roszczeniach o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do działek ew. nr [...] i [...]. W oparciu o tę czynność prawną Prezydent m.st. Warszawa niesłusznie uznał [...] S.A. z siedzibą w [...] (obecnie: [...] spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością spółkę komandytowe - akcyjną z siedzibą w [...]) za następcę prawnego właścicieli hipotecznych, a więc za stronę postępowania dekretowego, pomimo że nie posiadała ona w tym zakresie interesu prawnego. W rezultacie tego, decyzją z 27 maja 2009 r., nr 220/GK/DW/2009, Prezydent zmienił własne rozstrzygnięcie z 7 kwietnia 2009 r., nr 127/GK/DW/2009, ustanawiając na rzecz Spółki prawo użytkowania wieczystego. Tego rodzaju stan rzeczy wskazuje, zdaniem Komisji, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 28 k.p.a., co wyczerpuje przesłankę nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy. Tym samym decyzja zmieniająca została skierowana również do podmiotu niebędącego stroną (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), w zakresie w jakim w miejsce użytkowania wieczystego przysługującego B. R. wpisano [...] S.A. Komisja wskazała także na to, że decyzja reprywatyzacyjna dotknięta jest kwalifikowanymi wadami prawnymi (m.in. z powodu res iudicata, czy też skierowanie decyzji do osoby zmarłej), co skutkuje tym, że niewątpliwe nie zachodziły przesłanki do jej zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. Odwołanie się zaś przez Prezydenta m.st. Warszawy do tej regulacji w omówionym zakresie i wydanie aktu administracyjnego z 27 maja 2009 r., nr 220/GK/DW/2009, świadczy jednoznacznie o rażącym naruszeniu art. 155 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. Ponadto, zdaniem Komisji, na podstawie art. 154 lub art. 155 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie. Tę okoliczność, tj. czy decyzja mająca być zmieniona w trybie art. 154 lub art. 155 k.p.a. jest decyzją swobodną, czy związaną, organ powinien zbadać w pierwszej kolejności. Okoliczności tej w sprawie nie badał jednak Prezydent m.st. Warszawy. Komisja stwierdziła zatem, że decyzja z 7 kwietnia 2009 r. jest decyzją związaną. Świadczy o tym art. 7 dekretu. Brak natomiast podstaw do zastosowania przez Prezydenta m.st. Warszawy trybu nadzwyczajnego uregulowanego w art. 155 k.p.a. obligował Komisję, jej zdaniem, do uznania, że weryfikowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Komisji, wydając decyzję z 27 maja 2009 r., Prezydent m.st. Warszawy dokonał niedopuszczalnej zmiany podmiotów decyzji, ponieważ prawo użytkowania wieczystego przyznane pierwotnie B. R. i T. G. przyznał następnie [...] S.A. z siedzibą w [...]. Tym samym, w ocenie Komisji, doszło nie tylko do opisanego już powyżej rażącego naruszenia art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 28 k.p.a., lecz również art. 155 k.p.a. Końcowo Komisja uznała, że Prezydent m.st. Warszawy wydał decyzję zmieniającą, w trybie art. 155 k.p.a., bez wymaganej zgody wszystkich stron postępowania, czym rażąco naruszył ten przepis. Wniosek o zastosowanie tej regulacji z 6 maja 2009 r. pochodził bowiem wyłącznie od pełnomocnika T. G. Co prawda, był on również reprezentantem B. R., jednakże osoba ta nie żyła od prawie 7 lat. Tym samym drugą niezbędną zgodę w tym zakresie mógł wyrazić wyłącznie następca prawny beneficjentki, oraz ewentualnie jego pełnomocnik. Tymczasem autor pisma z 6 maja 2009 r. nie występował jako osoba dysponująca pełnomocnictwem pochodzącym od M. R. Również cały zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wskazywał na zaistnienie tego rodzaju okoliczności. Wobec powyższego Komisja stwierdziła, że decyzja z 27 maja 2009 r. została wydana bez zgody wszystkich stron, a więc z rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a. Jednocześnie Komisja uznała, że nie mamy do czynienia z tzw. nieodwracalnymi skutkami prawnymi decyzji reprywatyzacyjnej w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy, ponieważ przedmiotowa nieruchomość nadal stanowi własność Miasta Stołecznego Warszawy. Komisja uznała również, że upływ okresu 10 lat od dnia doręczenia decyzji nie stanowił przeszkody do stwierdzenia jej nieważności. Komisja wskazała bowiem na przepis art. 38 ust. 1 ustawy, który stanowi, że w sprawach uregulowanych tą ustawą wyłączono zastosowanie m.in. art. 156 § 2 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Komisji wywiodła [...] sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w [...] (następca prawny [...] S.A. z siedzibą w [...], dalej również jako "Skarżąca"), reprezentowana przez radcę prawnego A. S., podnosząc w niej następujące zarzuty: 1) art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. przez brak ustalenia w toku postępowania wszystkich stron postępowania administracyjnego polegającego na nieustaleniu następców prawnych po T. G., a następnie skierowanie decyzji Komisji do bliżej nieokreślonych osób określonych jako "następców prawnych T. G.", w sytuacji gdy zgodnie z art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. decyzja administracyjna powinna zawierać oznaczenie stron, co oznacza że w przypadku osób będących osobami fizycznymi należy podać imię i nazwisko strony, co ma istotny wpływ na treść decyzji Komisji, gdyż jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego brak jest prawomocnego postanowienia spadkowego oraz aktu poświadczenia dziedziczenia po T. G., a więc następcy prawni po T. G. nie mogą obecnie przedstawić prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku (lub aktu poświadczenia dziedziczenia), co powoduje że nieustaleni następcy prawni po T. G. nie mogli w toku postępowania administracyjnego zapoznać się z zebranym materiałem dowodowym, a także wypowiedzieć się do niego oraz nie mogą złożyć skargi na decyzję Komisji, a wydanie decyzji Komisji do "następców prawnych po T. G." powoduje rażące naruszenie art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., a jednocześnie z uwagi na treść art. 39a ustawy następcy prawni T. G. nie będą mogli w przyszłości żądać wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.; 2) art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez brak orzeczenia o prawach i obowiązkach M. W. (PESEL: [...]), który jest właścicielem lokalu nr [...] przy ul. [...] ([...]), w sytuacji w której dla wszystkich właścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...] ([...]) ustanowiono na prawie wieczystego użytkowania służebność prawa przejazdu i przechodu (drogi koniecznej) działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 943 m2, co jest wskazane w KW [...], co ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż M. W., jako podmiotowi uprawnionemu do korzystania ze służebności ustanowionej na działce ewidencyjnej nr [...] przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu, a więc pozbawienie M. W. statusu strony postępowania stanowi pozbawienie go czynnego udziału w postępowaniu, a jednocześnie z uwagi na treść art. 39a ustawy M. W. nie może w przyszłości żądać wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.; 3) art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 2009 r., w sytuacji w której brak jest podstaw do stosowania przepisów prawa materialnego w brzmieniu obecnym do zdarzeń sprzed daty wejścia w życie ustawy, a zatem nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 2009 r.; 4) art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 2009 r. po upływie dziesięcioletniego cenzusu czasowego określonego w art. 156 § 2 k.p.a. na stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 2009 r., a więc Komisja była uprawniona jedynie do stwierdzenia, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 2009 r. została wydana z naruszeniem prawa; 5) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego w wyniku, której Komisja stwierdziła, że zachodzi tożsamość podmiotowa pomiędzy stronami postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 30 lipca 1955 r., nr MT.4724/1/55 utrzymującą w mocy decyzję Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 1955 r., a decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z 2009 r., podczas, gdy decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 30 lipca 1955 r., nr MT.4724/1/55 utrzymująca w mocy decyzję Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 17 maja 1955 r., nr ST/TN/15-N/19/55 brała udział jedynie R. W., a więc nie brali udziału spadkobiercy I. G., natomiast w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z 2009 r. brał udział następca I. G. tj. T. G., co miało istotny wpływ na treść decyzji Komisji, gdyż tylko w sytuacji, w której pomiędzy dwoma decyzjami zachodzi jedność podmiotów możemy stwierdzić nieważność z powodu res iudicata; 6) art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przez błędną wykładnie powodującą stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 2009 r. przez pominięcie, że aby doszło do stwierdzenia nieważności z uwagi na naruszenie powagi rzeczy osądzonej muszą wystąpić trzy elementy tożsamości: podmiotowej, przedmiotowej oraz stanu prawnego, natomiast w badanej sprawie z uwagi na fakt zmian prawnych, które miały miejsce pomiędzy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 30 lipca 1955 r., nr MT.4724/1/55 utrzymującą w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 17 maja 1955 r., nr ST/TN/15-N/19/55, a decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z 2009 r. zaszły tego typu zmiany prawne, iż nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności z powodu powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), wskazać należy, iż z uwagi na zmiany wprowadzone na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. Nr 32 poz. 159) w decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 30 lipca 1955 r., nr MT.4724/1/55 utrzymującej decyzję Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 17 maja 1955 r., nr ST/TN/15-N/19/55 rozstrzygnięto o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej, natomiast na podstawie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 2009 r. rozstrzygnięto o innym prawie rzeczowym tj. o prawie użytkowania wieczystego; co miało istotny wypływ na wynik postępowania, gdyż gdyby Komisja dokonała prawidłowej wykładni art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. to doszedłby do wniosku, że ze względu na zmiany w przepisach prawa, które nastąpiły od dnia wydania decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 30 lipca 1955 r., nr MT.4724/1/55 utrzymującej decyzję Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 17 maja 1955 r., nr ST/TN/15-N/19/55 nie istnieje możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 2009 r.; 7) art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy w zw. z art. 30 pkt 4 w zw. z art. 16 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 3 lit. a) ustawy w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu przez niezastosowanie i nieprzeprowadzenie kontroli ważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 30 lipca 1955 r., nr MT.4724/1/55 oraz utrzymanego przez ww. decyzję – orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 17 maja 1955 r., nr ST/TN/15-N/19/55, w sytuacji w której Komisja kierując się słusznym interesem społecznym i interesem obywateli powinna w pierwszej kolejności zbadać czy decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z 1955 r. oraz utrzymana w mocy decyzja Prezydium Rady Narodowej dla m.st. Warszawy z 1955 r. jest nieważna ze względu na to, że organy administracji nie dokonały oceny, czy korzystanie z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela rzeczywiście nie da się pogodzić z jej przeznaczeniem określonym w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego; 8) art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 29 k.p.a. w zw. z art. 30 § 1 i 4 k.p.a. polegające na stwierdzeniu przez Komisję, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem decyzja ta została skierowana do osoby zmarłej, tj. do B. R., podczas gdy na podstawie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 27 maja 2009 r., nr 220/GK/DW/2009 na podstawie art. 155 k.p.a. zmieniono pkt 1 i 2 decyzji Prezydenta m.st. Warszawy na podmiot, który nabył status strony na podstawie umowy zawartej 24 września 2003 r., a więc nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, w której w trybie art. 155 k.p.a. uwzględniono następców prawnych w prowadzonym postępowaniu; 9) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji uznanie, że następca prawny po B. R., tj. [...] S.A. z siedzibą w [...] (w aspekcie następstwa prawnego praw i roszczeń do nieruchomości) oraz M. R. (spadkobierca) nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z 2009 r., podczas gdy decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 2009 r. została dostarczona pełnomocnikowi K. C., który został umocowany jako pełnomocnik M. R. w dniu 30 stycznia 2007 r., a więc przed dniem wydania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 2009 r. jak również umocowany do reprezentowania [...] S.A. 21 stycznia 2009 r., a więc ze względu na K. C., który pełnił funkcję pełnomocnika B. R., [...] S.A. oraz M. R. nie możemy mówić o rażącym naruszeniu prawa, w sytuacji w której decyzja Komisji została doręczona pełnomocnikom stron następców prawnych po B. R.; a nadto udzielenie pełnomocnictwa K. C. przez M. R. potwierdzały jego czynności w imieniu M. R. jako spadkobiercy B. R. od chwili otwarcia spadku, zaś data udzielenia tego pełnomocnictwa jest bez znaczenia; 10) art. 3 ust. 2 i 3 ustawy w zw. z art. 76 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1799; dalej: "Prawo o notariacie") w zw. z art. 2 § 1 k.p.c. przez uzurpowanie przez Komisję (organ administracji publicznej) prawa do oceny ważności umowy zawartej w formie aktu notarialnego z 24 września 2003 r., podczas gdy badanie ważności (czyli także skuteczności) aktów notarialnych należy do kognicji sądów cywilnych, którego treść jako dokumentu urzędowego wiążę organy administracji publicznej, a organ administracyjny nie może o priori stwierdzić jej nieważności, gdyż w tym przedmiocie potrzebne jest wytoczenie stosownego powództwa; 11) art. 65 § 1 i 2 k.c. w zw. z art. 9 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 10 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, z późn. zm.) w zw. z art. 1 i art. 5 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175/1, z późn. zm.) oraz sprzecznie z normą art. 3 ust. 1 ustawy poprzez nieuprawnioną i pozbawioną podstaw, także ustrojowych, w zakresie wejścia w uprawnienia do orzekania przez Komisję jako organu sądowego (art. 10 ust. 2 Konstytucji RP) w przedmiocie oceny stosunków umownych skarżących z osobami, z którymi stosunki umowne zostały zawarte bez wniosku tych osób jako stron czynności prawnych, tj. w przedmiocie oceny woli stron czynności prawnych związanych z nabyciem przez Skarżącą praw i roszczeń do nieruchomości na podstawie zawartych umów i w konsekwencji orzeczenie, jako organ (Komisja) do tego niepowołany w rozumieniu art. 10 ust. 2 Konstytucji RP, o ocenie tych stosunków umownych z wyłączeniem woli stron, a także zaniechanie przeprowadzenia w tej materii jakiegokolwiek postępowania dowodowego z udziałem zainteresowanych stron, w kontekście uznania tych czynności za rażąco sprzeczne z interesem społecznym, a tym samym z naruszeniem zasad wynikających z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 75 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a.; 12) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 30 § 4 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 509 § 1 i 2 k.c. w zw. z art. 128 ust. 1 u.g.n. przez błędną wykładnie polegającą na bezzasadnym zaakceptowaniu odosobnionego poglądu, zgodnie z którym roszczenia o charakterze majątkowym mogą przejść na inny podmiot wyłącznie na zasadzie sukcesji uniwersalnej, a w konsekwencji zanegowanie, że spółka [...] S.A. z siedzibą w [...] nie wstąpiła w miejsce dotychczasowych stron postępowania B. R. i T. G. stosownie do art. 30 § 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 509 § 1 i 2 k.c. jako ich następca prawny, a zatem nie jest stroną postępowania odnośnie do rozpoznania wniosku dekretowego, podczas, gdy spółka [...] S.A. z siedzibą w [...] w wyniku nabycia ostatecznie ukształtowanej ekspektatywy praw majątkowych wynikającej ze złożenia na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej do nieruchomości hipotecznej, weszła w prawa i obowiązki B. R. oraz T. G. jako następców prawnych dawnych (przeddekretowego) właścicieli, a tym samym wstąpiła jako strona w miejsce dotychczasowej strony toczącego się postępowania administracyjnego stosownie do art. 30 § 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., a zatem posiada legitymacje w niniejszej sprawie; 13) art. 155 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 29 k.p.a. w zw. z art. 30 § 1 i 4 k.p.a. przez błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, że ze względu na charakter decyzji reprywatyzacyjnej nie jest możliwa zmiana decyzji rozpoznającej wniosek w trybie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, podczas, gdy decyzja wydana w trybie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego jest decyzją podlegającą przepisowi art. 155 k.p.a., gdyż dopiero wydanie decyzji odmownej otwiera gminie albo Skarbowi Państwa drogę do nabycia własności budynków na podstawie art. 8 dekretu warszawskiego, a więc z uwagi na fakt, że K. C. dysponował pełnomocnictwem zarówno od M. jak również T. G. to Prezydent m.st. Warszawy uprawniony był do zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Mając na uwadze powyższe zarzuty, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Komisji w całości oraz umorzenie postępowania w całości, względnie o uchylenie decyzji Komisji w całości oraz przekazanie w całości sprawy Komisji do ponownego rozpoznania, i w każdym wypadku, o zwrot od Komisji na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a., Skarżąca wniosła również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z pełnomocnictwa udzielonego przez M. R. w dniu 30 stycznia 2007 r. K. C. przed Notariuszem Publicznym w [...], B. S. wraz z tłumaczeniem sporządzonym przez tłumacza przysięgłego H. W. celem stwierdzenia faktów, że przed wydaniem decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 2009 r. K. C. był uprawniony do złożenia wniosku o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. o zmianę decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 7 kwietnia 2009 r. nr 127/GK/DW/2009, oraz że K. C. posiadał pełnomocnictwo do sprzedania 50% udziału we współwłasności Nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o oddalenie skargi. Komisja w szczególności wyjaśniła, że postępowanie toczące się przed Komisją ma charakter stricte nadzorczy, ponieważ jego przedmiotem jest kontrola decyzji reprywatyzacyjnej. W rezultacie krąg osób w postępowaniu nadzorczy nie musi być tożsamy z kręgiem podmiotowym osób, do których skierowana była decyzja będąca przedmiotem kontroli. Dodatkowo, Komisja zauważyła, że sankcja nieważności decyzji reprywatyzacyjnej, powoduje powrót do fazy rozpoznawczej postępowania administracyjnego w przedmiocie wniosku z art. 7 dekretu przed właściwym organem. To zaś dopiero w tym postępowaniu, zdaniem Komisji, następuje szczegółowe ustalenie kręgu podmiotów posiadających legitymację do bycia stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 dekretu. Ponadto podniosła, że brak zawiadomienia przez organ jednej ze stron w postępowaniu multilateralnym jest traktowane jako ewentualne naruszenie przepisów w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., i Skarżąca nie może skutecznie zgłosić takiego zarzutu ze względu na ograniczenie jej legitymacji wynikające z art. 147 k.p.a. Po rozpatrzeniu wniosku Miłośników Krajobrazu – Stowarzyszenia Właścicieli Lokali w Warszawie, zawartego w piśmie z 8 listopada 2024 r., postanowieniem z 13 listopada 2024 r. Sąd dopuścił do udziału w sprawie Miłośników Krajobrazu – Stowarzyszenie Właścicieli Lokali w Warszawie. W trakcie rozprawy w dniu 14 listopada 2024 r. pełnomocnik Miasta Stołecznego Warszawy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Rozpoznając niniejszą sprawę według powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione Sąd uznał za zasadne. Wskazać przede wszystkim należy, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji Komisji stanowiły przepisy ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich. Ustawa ta ma na celu usuwanie skutków prawnych decyzji dotyczących nieruchomości dekretowych wydanych z naruszeniem prawa. Zadaniem Komisji jest wyjaśnianie nieprawidłowości i uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydawania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich oraz występowanie do właściwych organów w razie stwierdzenia w toku postępowania przed Komisją istnienia okoliczności sprzyjających wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnych z naruszeniem prawa lub popełnianiu przestępstw bądź utrudniających ich ujawnianie (art. 3 ust. 2 ustawy). Oznacza to, że Komisja powinna ocenić decyzję reprywatyzacyjną pod kątem ewentualnych naruszeń prawa przy jej wydawaniu. Ustawodawca przyznał Komisji m.in. prawo do orzekania o niezgodności z prawem decyzji reprywatyzacyjnych czy stwierdzania ich nieważności. Komisja jest bowiem organem administracji publicznej stojącym na straży interesu publicznego, w zakresie postępowań w przedmiocie wydania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich (art. 3 pkt 3 ustawy). Przy czym pamiętać należy, że postępowanie przed Komisją jest nadzwyczajnym postępowaniem kontrolnym (nadzorczym), a przepisy tej ustawy stanowią lex specialis w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawodawca mocą ustawy szczególnej ustanowił więc Komisję jako organ specjalny do kontroli legalności decyzji reprywatyzacyjnych wydawanych w oparciu o przepisy dekretu, a w art. 30 zawarł przepisy określające przesłanki wadliwości decyzji dekretowych. Część z tych przesłanek, jako że zostały recypowane wprost z k.p.a., stanowi zespół norm stosowanych dotychczas przez organy nadzoru na zasadach ogólnych w stosunku do każdej decyzji administracyjnej wydawanej pod rządami przepisów k.p.a. (art. 30 ust. 1 pkt. 1 ustawy odpowiada art. 145 § 1 pkt. 1 k.p.a., art. 30 ust. 1 pkt. 2 ustawy odpowiada art. 145 § 1 pkt. 2 k.p.a., art. 30 ust. 1 pkt. 3 ustawy odpowiada art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a., a art. 30 ust. 1 pkt. 4 ustawy odpowiada art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.). Przepis art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy pozwala na stwierdzenie nieważności decyzji reprywatyzacyjnej lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego lub w przepisach szczególnych. Z kolei w art. 30 ust. 1 pkt 1-8 ustawy wskazano przesłanki pozwalające na wydanie przez Komisję decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4, w tym przesłankę gdy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 4). W niniejszej sprawie Komisja, jako podstawę rozstrzygnięcia, wskazała m.in. art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 38 ust. 1 (zakres stosowania przepisów k.p.a.) ustawy. Na tej podstawie Komisja stwierdziła nieważność decyzji zmieniającej Prezydenta. Powodem takiego rozstrzygnięcia było uznanie, że: 1/ decyzja zmieniająca została skierowana do podmiotu niebędącego stroną, czyli do [...] S.A. z siedzibą w [...] z uwagi na to, że spółka jest nabywcą praw i roszczeń dekretowych, oraz że akt nabycia z 2003 r. jest nieważny z uwagi na zgon B. R. w 2002 r.; 2/ dokonano zmiany decyzji reprywatyzacyjnej trybie art. 155 k.p.a. w sytuacji, gdy była ona obarczona wadami rażącego naruszenia prawa (res iudicatae oraz skierowanie decyzji reprywatyzacyjnej do osoby nieżyjącej); 3/ organ reprywatyzacyjny w sposób rażący naruszył art. 155 k.p.a., ponieważ dokonał zmiany decyzji reprywatyzacyjnej, którą ma charakter związany, dokonał zmian podmiotowych w decyzji reprywatyzacyjnej, jak też wydała decyzję zmieniającą bez zgody wszystkich stron postępowania dekretowego. Zdaniem Sądu, Komisja w sposób całkowicie nieuprawniony oraz bezpodstawny przejęła, że wobec nieustalenia następców prawnych T. G. z powodu braku danych o jego spadkobiercach (vide: korespondencja Komisji z Konsulatem RP w [...], w [...]), możliwym i prawnie skutecznym jest nieoznaczenie konkretnych osób (następców prawnych T. G.) jako adresatów zaskarżonej decyzji. Natomiast, zgodnie z art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a., decyzja musi zawierać oznaczenie strony. Oznaczenie, co istotne, pozwalające w sposób nie budzący żadnych wątpliwości oraz precyzyjny, ustalić tenże podmiot praw i obowiązków nałożonych decyzją. Czyli w przypadku osoby fizycznej będzie to jej imię (imiona) oraz nazwisko i miejsca zamieszkania, ewentualnie inne dane, jeżeli wymaga tego specyfika rozstrzygnięcia – numery PESEL lub NIP, zaś w odniesieniu do osób prawnych, państwowych jednostek organizacyjnych i organizacji społecznych nieposiadających osobowości prawnej – ich nazwy (firmy) oraz adresy siedzib, ewentualnie numer KRS, REGON, NIP. Brak zaś oznaczenia strony pociąga za sobą brak decyzji (Dawidowicz W., Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 53). Organ administracji publicznej jest zatem obowiązany oznaczyć wszystkie strony postępowania. Organ nie może ograniczyć się do oznaczenia jako stron osób, na których żądanie postępowanie zostało wszczęte, brak bowiem podstaw prawnych różnicowania stron na te, które są adresatami decyzji, i te, którym się doręcza decyzję. Jeżeli bowiem dany podmiot ma status strony postępowania, to bez względu na przyczyny uzyskania takiego statusu powinien być wymieniony w decyzji administracyjnej jako strona postępowania (Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. Opublikowano: LEX/el. 2024). Zdaniem Sądu, uchybienia tego nie może sanować posłużenie się przez Komisję słowami "następcy prawni T. G.". To w istocie blankietowe oznaczenie stron, uniemożliwia w praktyce wykonanie samej decyzji. Wszak to z treści decyzji musi wynikać o czyich prawach i obowiązkach organ rozstrzyga. Natomiast w obecnym kształcie sposób oznaczenia części stron zaskarżonej decyzji Komisji jako "następców prawnych T. G." nie spełnia tego wymogu. Takie działanie Komisji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konkretnie wskazani w decyzji następcy prawni T. G., w przypadku racjonalnego zastosowania art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a., mieliby bowiem możliwość przedstawienia Komisji stosownej argumentacji prawnej w zakresie niedopuszczalności stosowania przez Komisję w postępowaniu rozpoznawczym trybu nieważnościowego z art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy i kwalifikowania decyzji reprywatyzacyjnej (decyzji zmieniającej), jako rażąco naruszającej prawo w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy, w sprawie trudniej i skomplikowanej, a przy tym prawnie nieoczywistej, gdzie trzeba było m.in. dokonać wykładni prawa, odnośnie oceny statusu strony postępowania dekretowego i późniejszego beneficjenta prawa użytkowania wieczystego. Tym bardziej, że zgodnie z art. 39a ustawy, od decyzji Komisji stronie nie przysługują przewidziane w odrębnych przepisach środki prawne wzruszenia decyzji dotyczące wznowienia postępowania, uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności decyzji. możliwość wznowienia dla pominiętych stron. Przypomnieć także wypada, że co do zasady krąg osób będących stronami w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym pokrywa się z kręgiem osób będących stronami w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, ponieważ u podstaw postępowania nadzwyczajnego leży decyzja wydana w trybie zwykłym (lub w innym trybie), a zatem i stosunek materialnoprawny nią ukształtowany. A zatem stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji reprywatyzacyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji (zazwyczaj beneficjent decyzji), lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Nie sposób zatem podzielić stanowiska Komisji zawartego w odpowiedzi na skargę. Na skutek zaniedbań Komisji, osoby (osoba) te zostały pozbawione tej możliwości. Natomiast gdyby taką możliwość by miały, to tę argumentację musiałaby Komisja wziąć pod uwagę przy wydaniu decyzji kończącej postępowanie rozpoznawcze i odnieść się do argumentów strony w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Nie wiadomo zatem jaka decyzja zapadłaby w niniejszym postępowaniu rozpoznawczym, gdyby następcy prawni T. G. mieli zapewniony udział w postępowaniu rozpoznawczym i przed wydaniem decyzji przedstawili Komisji swoje stanowisko w sprawie. W świetle powyższego, zarzuty skargi w tym zakresie okazały się słuszne, a wobec braku oznaczenia wszystkich strony w zaskarżonej decyzji (następców prawnych T. G.), należało z tego powodu uchylić decyzję Komisji w całości. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy obowiązkiem Komisji będzie prawidłowo oznaczyć wszystkie strony postępowania, zgodnie z wymogami art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. Skoro zaś zaskarżona decyzja Komisji podlega uchyleniu, to w ponownym postępowaniu Komisja winna również wziąć pod uwagę jako strony wszystkie podmioty uprawnione do korzystania ze służebności ustanowionej na działce ewidencyjnej nr [...], na co słusznie uwagę zwróciła Skarżąca w zarzucie skargi dotyczącym pominięcia jednego z takim podmiotów, czyli M. W., który jest właścicielem lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Komisji, Sąd stwierdza przede wszystkim, że została ona wydana w trybie nadzwyczajnym (w ramach ekstraordynaryjnego trybu procedowania samej Komisji) dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, w tym przypadku decyzji zmieniającej decyzję reprywatyzacyjną. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 402/10, LEX nr 952029). Jednocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia, zaś wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 4 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 1342/98, LEX nr 45699; z 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1415/09). A zatem, wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta w sposób oczywisty naruszała w chwili jej wydania przepis prawa. Postępowanie prowadzone w trybie art. 156 k.p.a. nie jest "trzecią" instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji prawidłowości ustaleń faktycznych czy też wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej. Wskazać należy przy tym, że aby można było mówić o rażącym naruszeniu prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności decyzji należy ustalić, że treść decyzji pozostaje w takiej sprzeczności z treścią przepisu obowiązującego w dniu jej wydania, która nie może być do zaakceptowana z punktu widzenia praworządności i dlatego decyzja taka powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Sprzeczność, o której mowa powinna być oczywista. Wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa jest zatem stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretnym orzeczeniem, obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Co więcej, stan ten powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez rozbieżności wykładni. W sposób rażący może bowiem zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, a więc taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Jeżeli w przedmiocie oceny możliwości stosowania i wykładni określonej regulacji prawnej mają miejsca kontrowersje, wątpliwości interpretacyjne, nie można w takim wypadku zasadnie mówić o rażącym naruszeniu prawa. Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny m.in.: w wyrokach z 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 3435/15, oraz z 27 października 2017 r., sygn. akt II OSK 336/16. Z kolei, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1114/21, wskazał, że: "Ugruntowane jest natomiast zapatrywanie, iż nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku zastosowania jednego z możliwych wariantów wykładni danego przepisu. Tym samym podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa nie może być przyjęta w tej decyzji wykładnia przepisów prawa, co do której występuje wyraźny spór w judykaturze. W konsekwencji, podstawą stwierdzenia nieważności nie może być także, w przypadku możliwych wariantów wykładni danego przepisu, odmienna wykładnia prawa dokonana w uchwale Sądu Najwyższego lub Naczelnego Sądu Administracyjnego, różna od wariantu wykładni przyjętej w kontrolowanej decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1994 r., III SA 640/94, POP 1996/3, s. 109, wyrok NSA z dnia 6 lutego 2006 r., I FSK 439/05; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2018 r., I OSK 1024/18; wyrok NSA z dnia 18 maja 2021 r., III OSK 423/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl)." Ustosunkowując się zatem do podniesionej przez Komisję kwestii braku legitymacji nabywców wierzytelności dekretowych (ich statusu jako strony) w postępowaniach o ustanowienie, na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu, prawa użytkowania wieczystego, Sąd w składzie orzekającym wskazuję – nie kwestionując stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanego w wyrokach z 29 sierpnia 2022 r. (sygn. I OSK 707/20, I OSK 1717/20, I OSK 2034/20, I OSK 2875/20) – że w sytuacji prawnej istniejącej w dacie wydania kontrolowanej decyzji zmieniającej Prezydenta m.st. Warszawy z 27 maja 2009 r., nr 220/GK/DW/2009, nie było rozbieżności orzeczniczych, jak i doktrynalnych, co do statusu nabywców praw i roszczeń dekretowych w tego rodzaju postępowaniach. W istocie takowe pojawiły się dopiero w sierpniowych wyrokach NSA, na skutek czego podjęto uchwałę I OPS 1/23. Należy zauważyć, że już w latach 50. XX wieku Sąd Najwyższy zaakceptował praktykę obrotu przewidzianymi w dekrecie prawami i roszczeniami, na co zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z 1 marca 2003 r. (sygn. III CZP 6/03), w której poddano analizie charakter uprawnienia przewidzianego w art. 7 dekretu, przywołując w tym kontekście wyrok Sądu Najwyższego z 16 stycznia 1952 r. (sygn. C 650/50). Sąd Najwyższy wyjaśnił, iż jest to prawo majątkowe, dziedziczne i zbywalne. Ukształtowane następnie przez wiele lat orzecznictwo sądowe akceptowało singularnych nabywców praw i roszczeń dekretowych jako strony w postępowaniach administracyjnych toczących się w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu (por. chociażby wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 4 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 344/9922; 22 stycznia 2003 r., sygn. akt I SA 1788/02; 25 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 220/09; 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1893/11; 8 kwietnia 2015 r., sygn. I OSK 1322/13; 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2214/16 oraz 7 marca 2019 r., sygn. I OSK 1772/18, a ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie m.in. w wyrokach z: 23 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1811/11; z 13 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 489/11 oraz z 16 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 959/19). To, że przewidziane w dekrecie uprawnienie do uzyskania przez byłego właściciela, prawa użytkowania wieczystego (pierwotnie wieczystej dzierżawy, zastąpionej następnie prawem własności czasowej) ma charakter prawa majątkowego, dziedzicznego i zbywalnego było także powszechnie akceptowane w doktrynie (np. M. Gdesz, 1.5. Przyznanie prawa wieczystej dzierżawy (prawo zabudowy) [w:] Rewindykacja gruntów warszawskich. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 2012; H. Ciepła, R. M. Sarbiński, K. Sobczyk-Sarbińska, 5.2.2. Legitymacja czynna [w:] H. Ciepła, R. M. Sarbiński, K. Sobczyk-Sarbińska, Roszczenia przysługujące byłym właścicielom tzw. gruntów warszawskich. Sposób ich dochodzenia w postępowaniu administracyjnym i sądowym, Warszawa 2013; Ł. Bernatowicz, IV. Ogólne problemy reprywatyzacji w świetle polskiego ustawodawstwa i praktyki 2. Tryb dochodzenia roszczeń [w:] Reprywatyzacja na przykładzie gruntów warszawskich, Warszawa 2015). Nie budziło to również wątpliwości Trybunału Konstytucyjnego, czemu dał on wyraz m.in. w uzasadnieniu wyroku z 19 lipca 2016 r. (sygn. KP 3/15), gdzie odwołując się do poglądów prezentowanych w orzecznictwie jak też doktrynie zauważał: "Nie ulega wątpliwości, że prawo przyznane w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu ma charakter majątkowy. O tym, że ustawodawca nie traktuje tego prawa jako ściśle związanego z osobą "dotychczasowego właściciela", bezpośrednio dotkniętego wywłaszczeniem, świadczy przyznanie uprawnienia jego "następcom prawnym", co znaczy, że prawo to jest zarówno dziedziczne, jak i zbywalne". Powyższe wskazuje na to, że skoro przed 2022 r. nie było rozbieżności w wykładni treści art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 28 k.p.a., to nie można przyjąć, jak uczyniła to Komisja – opierając się jedynie na wskazanych orzeczeniach NSA z 2022 r. – że wydając w 2009 r. decyzję zmieniającą Prezydent rażąco naruszył prawo. Istotne w realiach niniejszej sprawy jest bowiem to, że nawet ewentualnie zarysowana rozbieżność wykładni danego przepisu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, nie może skutkować przyjęciem, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Wobec tego, że stwierdzenie nieważności decyzji mogą powodować jedynie najcięższego kalibru jej wady w orzecznictwie sądowym wskazuje się na konieczność szczególnie ostrożnego korzystania z tej instytucji i ograniczenie jej stosowania tylko do sytuacji wyjątkowych i w szczególnie uzasadnionych przypadkach (np. wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. akt II GSK 902/09, wyrok NSA z 9 września 2010 r., sygn. akt I OSK 372/10). Wobec tego, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, zagadnienie odmiennej wykładni art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, w szczególności pojęcia "prawnego następcy właściciela", ukształtowanej kilka lat po wydaniu kontrolowanej decyzji nie może być postrzegana w kategoriach oczywistego, "widocznego na pierwszy rzut oka" naruszenia prawa, czy działania wbrew nakazowi bądź zakazowi ustanowionemu w przepisie prawa. Trudno bowiem skutecznie zarzucić Prezydentowi, że w 2009 r. wydając decyzję zmieniająca rażąco zignorował zarówno treść art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 28 k.p.a., jak i powszechnie wówczas przyjęty sposób rozumienia tychże przepisów prawa. W sprawach z zakresu gruntów warszawskich Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie bowiem podnosił, że takie, a nie inne rozumienie przepisu prawa nie może być kwalifikowane w kategoriach rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki NSA z: 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 661/19, 23 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 3186/19). I choć w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2024 r., sygn. I OPS 1/23, stwierdzono, że: "Stronie umowy przelewu wierzytelności określonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279, ze zm.), nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.) do uzyskania prawa użytkowania wieczystego w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 powołanego dekretu.", a Sąd orzekający w niniejszej sprawie jest uchwałą tą związany, to jednak należy pamiętać, że przedmiotowa uchwała nie skutkuje automatycznym przyjęciem poglądu, że dotychczas wydane decyzje na rzecz nabywców praw i roszczeń z dekretu rażąco naruszają przepisy art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Wszak uchwała składu 7 sędziów NSA z 10 kwietnia 2024 r., sygn. I OPS 1/23, obowiązuję na przyszłość – do współcześnie rozpatrywanych wniosków o przyznanie prawa do gruntu nieruchomości [...] w drodze decyzji wydawanej na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Uwagę trzeba zwrócić również i na to, że w uzasadnieniu uchwały I OPS 1/23 – w przeciwieństwie do sierpniowych orzeczeń NSA z 2022 r. – nie zawarto poglądu o tym, że przyznanie praw strony osobie wskazanej w umowie nabycia wierzytelności dekretowych, jako nabywcy tychże praw i roszczeń, stanowiło rażące naruszenie art. 7 ust. 1 dekretu. Naczelny Sąd Administracyjny doszedł jedynie do przekonania, że w postępowaniu o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu umowa nabycia wierzytelności dekretowej nie stanowi normatywnego źródła interesu prawnego w byciu stroną uprawnioną do uzyskania prawa do gruntu [...] w postępowaniu administracyjnym. Umowa ta kształtuje bowiem stosunki prawne pomiędzy jej stronami poza postępowaniem administracyjnym, a w szczególności po zakończeniu postępowania prowadzonego na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, wydaniem stosownej decyzji. Majątkowy charakter wierzytelności dekretowej określonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu nie został jednak przez NSA zakwestionowany. Wierzytelność ta, w powołanym art. 7 ust. 1 i 2, doznaje jednak podmiotowego ograniczenia w postępowaniu administracyjnym służącym wydaniu decyzji o przyznaniu prawa do gruntu nieruchomości [...] tylko byłemu właścicielowi, jako dotkniętemu skutkami dekretu warszawskiego. Jest to zatem kolejna – zdaniem Sądu – istotna okoliczność, którą należy uwzględnić przy ocenie zasadności kwalifikacji przez Komisje decyzji zmieniającej Prezydenta jako dotkniętej wadą nieważności. Trzeba przy tym wskazać, że od pewnego czasu w orzecznictwie sądowym pojawiła się tendencja do stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzją ostateczną i utrwalenia praw nabytych z decyzji ostatecznej. Ta tendencja została uwidoczniona w poglądach Trybunału Konstytucyjnego zaprezentowanych w uzasadnieniu wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Trybunał podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od reguły trwałości ostatecznych decyzji (art. 16 § 1 k.p.a.). Trybunał przewidział możliwość następczej akceptacji niektórych skutków wadliwej decyzji. Trybunał wskazał, że tylko w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, jest dopuszczalne odstąpienie od zasady bezpieczeństwa prawnego. Precyzując pojęcie "szczególnych okoliczności", Trybunał stwierdził, że obejmują one sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej oparcie w przepisach Konstytucji. Wyjątkowość sytuacji nakazuje dokonanie oceny pod tym względem w każdej z osobna sytuacji, jako że trudno jest tu o wypracowanie ogólniejszej, uniwersalnej reguły. Trybunał podkreślił też, że prawomocne rozstrzygnięcia organów mają za sobą konstytucyjne domniemanie wynikające z zasady praworządności. Podważenie prawomocności musi każdorazowo być przedmiotem skrupulatnego ważenia wartości. Zdaniem Sądu, przyjęta przez Komisję optyka postrzegania kwestii zmiany sposobu wykładni art. 7 dekretu przy ocenie decyzji reprywatyzacyjnych wydanych w przeszłości (przed ową zmianą), w efekcie prowadziłaby do destabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzją ostateczną i naruszenia praw nabytych z decyzji ostatecznej, co z pewnością nie leży w interesie publicznym. Godziłoby to również w konstytucyjny standard wyrażający się w zasadach zaufania obywateli do państwa oraz ochrony praw nabytych. Następnie Komisja podniosła, że dokonano nieuprawionej zmiany decyzji reprywatyzacyjnej trybie art. 155 k.p.a. w sytuacji, gdy była ona obarczona wadami rażącego naruszenia prawa, co potwierdza m.in. decyzja Komisji z 24 maja 2023 r. wydana w sprawie KR VI R 31/22. Sąd wskazuje, że powyższa decyzja została przez Sąd uchylona wyrokiem z 14 listopada 2024 r. (sygn. akt I SA/Wa 1597/23). Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1597/23, bez potrzeby jego szczegółowego przywoływania. Wobec powyższe za przedwczesne uznać należy zarzuty Komisji w tym zakresie. Nie sposób również przyznać racji Komisji, że decyzja zmieniająca jest nieważna na skutek rażącego naruszenia art. 155 k.p.a. Istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a., czyli stanowiącego podstawę prawną decyzji zmieniającej, jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z 5 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 586/06, LEX nr 320845). A zatem, zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory (wyrok NSA z 25 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1810/09, LEX nr 746810). Uwzględniając regułę interpretacyjną zawartą w przepisie art. 16 § 1 zdanie drugie, należy przyjąć, że przedmiotem postępowania określonego w art. 155 k.p.a. jest stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. W przypadku gdy organ administracji publicznej ustali istnienie tych przesłanek, może uchylić lub zmienić dotychczasową decyzję ostateczną (Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opublikowano: LEX/el. 2023). Ponadto zauważyć należy, że sposób rozumienia i stosowania w praktyce instytucji zmiany decyzji z art. 155 k.p.a. został ukształtowany w drodze orzecznictwa sądowe co nie oznaczało wcale, że przepis ten w praktyce orzeczniczej nie budził licznych wątpliwości interpretacyjnych (por. np. uchwały NSA o sygn. akt: III AZP 8/83, FPK 2/96, FPS 12/99, OPK 9/98, II GPS 2/09). Próbę usunięcia niektórych wątpliwości orzeczniczych, jakie zrodziły się na tle wykładni tego przepisu, podjęto w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 2/09. W uzasadnieniu tego orzeczenia podkreślono, że przesłanki zmiany decyzji administracyjnej w trybie art. 155 k.p.a. są określone wyczerpująco w tym przepisie. Przez decyzję administracyjną rozumie się rodzaj aktu administracyjnego opartego na przepisach prawa materialnego, zawierającego władcze rozstrzygnięcie organu administracyjnego, określające sytuację prawną adresata (jego uprawnienia lub obowiązki) w indywidualnej sprawie, którą wyznaczają określone okoliczności faktyczne i prawne. Z istoty zmiany decyzji wynika, że nie może ona wykraczać poza granice sprawy administracyjnej, rozstrzygniętej decyzją będącą przedmiotem zmiany. Inaczej bowiem mielibyśmy do czynienia z nową sprawą administracyjną i w konsekwencji z nową decyzją administracyjną, wydaną w tej nowej sprawie. NSA stwierdził, że rozważając kwestię tożsamości sprawy administracyjnej, stwierdzić należy, że według powołanych przedstawicieli literatury i orzecznictwa sprawa jest tożsama pod względem podmiotowym, gdy w jej ramach ukształtowane zostają prawa i obowiązki tych samych stron. Dopóki mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, z tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Zmiana decyzji staje się natomiast niemożliwa, jeżeli sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. Przepisy szczególne mogą ustanawiać wyraźny zakaz uchylania lub zmiany decyzji lub zakaz ten może wynikać z treści przepisów o charakterze restrykcyjnym. Przepisami szczególnymi zakazującymi zmiany ostatecznych decyzji administracyjnych nie mogą być przepisy określające istotę regulowanego zjawiska, jeżeli brak wyraźnego wyłączenia stosowania art. 155 k.p.a. Nie można też tracić z pola widzenia i tego, że na tle samych spraw dekretowych nie ma jednolitego orzecznictwa w związku ze stosowaniem trybów z art. 154 i art. 155 k.p.a. W orzecznictwie sądowym są rozbieżności, co do tego, czy decyzja wydana w trybie art. 7 dekretu podlega trybowi weryfikacji z art. 154 i art. 155 k.p.a. (por. wyrok NSA z 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1248/11 i wyrok NSA z 18 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 718/13; wyrok NSA z 13 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 1667/13 – stanowisko przeciwne). Wbrew jednak stanowisku zaprezentowanemu przez Komisję, analiza tego przepisu nie daje podstaw do ograniczenia jego zastosowania wyłącznie do decyzji uznaniowych, dlatego zarzut skargi w tym zakresie uznać należy za zasadny. W doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się bowiem, że decyzje uznaniowe ze swej istoty są bardziej "predestynowane" do uchylania lub zmiany na podstawie art. 154 i art. 155 k.p.a., ale brak jest podstaw do kategorycznego wyłączenia takiej możliwości w odniesieniu do decyzji związanych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1959/21 oraz wskazany w tymże wyroku komentarz do art. 154 k.p.a. (w:) H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, LEX on-line, teza 10). Kwestia zatem ewentualnego rażącego naruszenia przepisu art. 155 k.p.a. przez Prezydenta, traci na znaczeniu z uwagi na rozbieżność wykładni tego przepisu w orzecznictwie sądowym. Natomiast jak podniesiono wcześniej, wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa jest bowiem stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretnym orzeczeniem, obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Stan ten powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez rozbieżności wykładni. Odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie stanowi więc podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że w przypadku, gdy decyzja nie jest obarczona żadną wadą, a dochodzi do zdarzenia prawnego lub czynności cywilnoprawnej, na podstawie której następuje przekształcenie podmiotowe adresata decyzji administracyjnej, pojawia się pytanie, czy dochodzi także do przejęcia praw i obowiązków płynących z decyzji. Zgodnie z rozumieniem natury aktu administracyjnego, wspartego uregulowaniem Kodeksu postępowania administracyjnego, takie przejście uprawnień jest co do zasady niedopuszczalne (vide: S. Dudzik, Zbycie przedsiębiorstwa a sukcesja praw i obowiązków wynikających z aktów administracyjnych, "Państwo i Prawo" 1994, nr 7–8, s. 39). Od wyżej określonych zasad doktryna prawa administracyjnego dopuszcza pewne wyjątki, przy czym dotyczą one praw i obowiązków publicznych szczególnego rodzaju. Chodzi o te z nich, które nie mają ściśle osobistego charakteru. Źródło stosunków administracyjno-prawnych, kształtujących ww. sytuacje, będą stanowiły akty administracyjne o charakterze rzeczowym. Jak bowiem pisze J. Starościak, niedopuszczalność następstwa prawnego nie dotyczy stosunków administracyjno-prawnych rzeczowych, których źródłem jest akt administracyjny rzeczowy. Stosunek taki nie wygasa z chwilą utraty bytu przez podmiot stosunku, ale przechodzi na każdoczesny podmiot władający określoną rzeczą (J. Starościak, Stosunek administracyjnoprawny, [w:] System prawa administracyjnego, tom III, pod red. T. Rabskiej i J. Łętowskiego, Ossolineum 1978, s. 33-34). Administracyjne akty rzeczowe zmierzają natomiast do określenia statusu prawnego rzeczy (np. pozwolenie na budowę) w oderwaniu od aspektu osobowego. Administracyjny akt rzeczowy jest skierowany do rzeczy w tym znaczeniu, że przedmiotem regulacji aktu będzie status prawny rzeczy kształtowany w oderwaniu od statusu jej właściciela (posiadacza, dysponenta). Treścią aktu administracyjnego rzeczowego, będą co do zasadny określone zakazy lub nakazy (określony sposób postępowania z rzeczą). Ukształtowany aktem rzeczowym stosunek prawny nie wygasa z chwilą zakończenia istnienia podmiotu, ale przechodzi na każdoczesny podmiot władający rzeczą (J. Starościak, Prawne formy i metody..., s. 73). Przejście natomiast rzeczy w gestię innego podmiotu niż adresat aktu, nie czyni bezprzedmiotowym ani samego aktu, ani też postępowania zmierzającego do jego wydania. Różnica między aktami osobowymi a rzeczowymi sprowadza się zatem do natury adresatów aktów administracyjnych. Osobowe akty administracyjne regulują bezpośrednio zachowanie lub pozycję prawną podmiotu (osoby). Akty administracyjne rzeczowe obejmują zaś regulacje, które odnoszą się do sytuacji prawnej przedmiotu. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć przede wszystkim, że decyzje wydawane w sprawach dekretowych są decyzjami o charakterze rzeczowym. Odnoszą się bowiem do prawa użytkowania wieczystego nieruchomości jako rzeczy oznaczonych co do tożsamości, kształtując ekspektatywę nabycia tego prawa. Tak więc decyzja wydająca to uprawienie wprost odnosi się do rzeczy, którą w tym przypadku jest konkretnie oznaczona nieruchomość. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest natomiast kwestionowane to, że aktualny użytkownik wieczysty nieruchomości dekretowej, który nie był stroną postępowania zakończonego decyzją dekretową, nabywa prawa i obowiązki wynikające z tej decyzji (aktu o charakterze rzeczowym) i w związku z tym ma on interes prawny w sprawie o zmianę decyzji dekretowej w trybie art. 155 k.p.a. (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1083/10). Abstrahując w tym miejscu od treści uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2024 r., sygn. I OPS 1/23, wszak którą, wydając decyzję zmieniającą Prezydent nie był jeszcze związany, nie można również zapominać i o tym, że tożsamość podmiotowa sprawy w tamtym postępowaniu była zachowana, ponieważ w ogół sytuacji prawnej beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej wszedł ich następca prawny ([...] S.A.). Wobec tego w dacie złożenia wniosku o zmianę decyzji dekretowej w trybie art. 155 k.p.a. wnioskodawca [...] S.A. z siedzibą w [...] działał jako następca prawny przeddekretowych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Ponownie trzeba także podkreślić, że Komisja nie ma przy tym uprawnień do kwestionowania ważności aktu nabycia praw i roszczeń dekretowych z 24 września 2003 r., skoro nie uzyskała wcześniej sądowego prejudykatu w tym zakresie, jak też musi uwzględniać to, że pomimo zgonu B. R. w 2002 r., K. C. w istocie działał w imieniu M. R., który udzielił mu stosowanego pełnomocnictwa notarialnego, także w zakresie sprzedaży praw i roszczeń do nieruchomości położonej w Warszawie przy ulicy [...] (punkt 2 pełnomocnictwa). Wobec powyższego, zarzut Komisji nieważności decyzji zmieniającej z powodu braku zgody wszystkich stron postępowania, uznać należy za niepotwierdzony. Nie ma bowiem wątpliwości, że zmiana decyzji reprywatyzacyjnej nastąpiła za zgodą stron. Zdaniem Sądu, skutki decyzji zmieniającej nie są więc nieakceptowalne z punktu widzenia wymagań praworządności, skoro decyzja ta miała na celu uporządkowanie stanu prawnego nieruchomości i nie została wydana w warunkach rażącego konfliktu interesów Miasta st. Warszawy i beneficjentów decyzji dekretowej. Tym bardziej, że jak już wskazano powyżej, w sytuacji prawnej istniejącej w dacie wydania kontrolowanej decyzji zmieniającej Prezydenta m.st. Warszawy z 27 maja 2009 r., nr 220/GK/DW/2009, nie było rozbieżności orzeczniczych, jak i doktrynalnych, co do statusu nabywców praw i roszczeń dekretowych w tego rodzaju postępowaniach. Końcowo należy wyrazić pogląd, że brak jest również przepisu szczególnego, który wyłączałby zastosowanie art. 155 k.p.a. do spraw dekretowych. Reasumując Sąd uznał, że Komisja, wydając zaskarżoną decyzję, naruszyła przepisy art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. i art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. W zakresie zarzutu skargi dotyczącego zagadnienia retroaktywnego działania przepisów ustawy, Sąd jedynie kierunkowo wskazuje, uwzględniając jednocześnie uwarunkowania jej podjęcia, na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2024 r. (I OPS 3/22), w której NSA stwierdził, że: "Okoliczności określone w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2021 r. poz. 785) mogą stanowić przesłankę do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej również w sytuacji, gdy miały miejsce przed wejściem w życie tej ustawy." Na tle analizy ustawy z dnia 9 marca 2017 r. NSA stwierdził, że cel ustawy i sama koncepcja jej uchwalenia, potwierdzona analizą materiałów obrazujących "historię legislacyjną" ustawy, jednoznacznie wskazują na to, że intencją ustawodawcy było wyposażenie Komisji w kompetencję do stwierdzania nieważności lub uchylania decyzji reprywatyzacyjnych, które były wydawane przed wejściem w życie ustawy o Komisji, częściowo w oparciu o nowe przesłanki, które nie obowiązywały w chwili wydawania decyzji. W zakresie natomiast zarzutu skargi dotyczącego ograniczenia czasowego możliwości stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 2 k.p.a., to w związku z jednoznacznym brzmieniem art. 38 ust. 1 ustawy, uznać go należy za całkowicie bezzasadny. W ocenie Sądu, skoro zaskarżona decyzja Komisji została uchylona, co usuwa jej skutek w postaci stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej, wtórne znaczenie dla sprawy ma kwestia oceny zarzutu skargi z punkt 7 dotyczącego nieprzeprowadzenia kontroli decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 30 lipca 1955 r., nr MT.4724/1/55 oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 17 maja 1955 r., nr ST/TN/15-N/19/55. Z tych powodów Sąd zaniechał oceny tego aspektu niniejszej sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę obowiązkiem Komisji będzie ustalić wszystkie strony (adresatów) decyzji i prawidłowo je oznaczy, uniemożliwiając im w szczególności zajęcie stanowiska w sprawie, a przez to obronę swych praw. Następnie, Komisja dokona ponownej oceny niniejszej sprawy w jej całokształcie, z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu niniejszego wyroku, i na tej podstawie wyda stosowne rozstrzygnięcie. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił w całości zaskarżoną decyzję Komisji, o czym orzekł w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł w punkcie drugim wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2023 r., poz. 1935) - obciążając Komisję obowiązkiem zwrotu Skarżącej kosztów postępowania sądowego w kwocie 680 zł (wpis od skargi - 200 zł, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika - 480 zł).