I SA/Wa 1599/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2022 r. nr KOC/6100/Go/21 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] umarzającą postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia 16 lutego 1949 r. złożonym przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych działający w charakterze ustawowego zarządcy Funduszu Ubezpieczenia Emerytalnego [...] o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] ozn. hip. nr [...] w części dotyczącej stanowiących własność [...] działek nr ew. [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podał, że sporna nieruchomość znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości, na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu, złożył Zakład Ubezpieczeń Społecznych, podnosząc, że stanowiła ona własność Funduszu Ubezpieczenia Emerytalnego [...]. Fundusz ten został powołany do życia rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 października 1934 r. o zmianie ustawy z dnia 28 marca 1933 r. o ubezpieczeniu społecznym (Dz. U. Nr 95, poz. 855), wprowadzającym jeden Zakład Ubezpieczeń Społecznych i równocześnie powołującym do życia pięć funduszy ubezpieczeniowych. Uprawnienia tych instytucji zostały zniesione na mocy art. 11 ustawy z dnia 20 lipca 1950 r. o Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 36, poz. 333), zaś dekretem z dnia 2 lutego 1955 r. o przekazaniu wykonywania ubezpieczeń społecznych związkom zawodowych (Dz. U. Nr 6, poz. 31) ubezpieczenia społeczne zostały przejęte przez związki zawodowe, a ubezpieczenia społeczne w zakresie rent i zaopatrzeń przez Ministra Pracy i Opieki Społecznej. Zakład Ubezpieczeń Społecznych został na mocy art. 4 dekretu zniesiony. Kolegium zgodziło się z organem I instancji, że nieruchomość stanowiąca własność Funduszu Ubezpieczenia Emerytalnego [...] nie należy do kategorii obiektów ulegających podziałowi na podstawie art. 5 ust. 2 dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o przekazywaniu wykonywania ubezpieczeń społecznych związkom, a w związku z przekazywaniem Ministrowi Pracy i Opieki Społecznej wykonywania ubezpieczeń społecznych w zakresie rent i zaopatrzeń aktywa i pasywa zniesionego tym dekretem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie byłych funduszów i instytucji przeszły na Ministerstwo Pracy i Opieki Społecznej. Wymieniona nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa, a wpisu własności dokonano na wniosek z dnia [...] lutego 1974 r. Zdaniem organu odwoławczego, w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, zgodnie z którym Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest następcą prawnym działających do 1950 r. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczalni społecznych i funduszy ubezpieczeniowych w zakresie ubezpieczeń społecznych i jest uprawniony, jeżeli nie narusza to ujawnionego w księdze wieczystej prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego osób trzecich, do występowania o zwrot nieruchomości stanowiących w podanym okresie własność tych podmiotów, zaś orzeczenie o zwrocie na rzecz Zakładu nieruchomości następuje w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez wojewodę. Wnioskodawca nie wykazał bowiem, aby Zakład Ubezpieczeń Społecznych we wskazanym w powołanej ustawie terminie wystąpił o stwierdzenie, że jest następcą prawnym Funduszu Ubezpieczenia Emerytalnego [...]. W związku z powyższym organ uznał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz art. 7 dekretu, co uzasadniało umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organy obu instancji oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., w szczególności polegające na niedostatecznym ustaleniu stanu faktycznego i prawnego, które to ustalenia stanowiłyby podstawę do wydania prawidłowej decyzji; - naruszenie art. 115 ust. 3 w zw. z ust. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako następca prawny działających do 1950 r. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczalni społecznych i funduszy ubezpieczeniowych w zakresie ubezpieczeń społecznych był obowiązany do uzyskania decyzji właściwego wojewody stwierdzającej, że Zakład jest następcą prawnym właściciela nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], podczas gdy Zakład był jedynym właścicielem nieruchomości i uzyskanie decyzji nie było wymagane; - naruszenie art. 115 ust. 1 w zw. z ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez niewłaściwą wykładnię i uznanie, że wykazanie następstwa prawnego działających do 1950 r. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczalni społecznych i funduszy ubezpieczeniowych w zakresie ubezpieczeń społecznych może nastąpić tylko na mocy decyzji właściwego wojewody, podczas gdy przedmiotowa decyzja nie wpływa na sukcesję praw i obowiązków działających do 1950 r. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczalni społecznych i funduszy ubezpieczeniowych; - błędną wykładnię art. 28 k.p.a., a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że postępowanie zainicjowane wnioskiem z 16 lutego 1949 r. stało się bezprzedmiotowe; - a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. wadliwe utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, zamiast uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem spowodowało utrzymanie w mocy błędnej decyzji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że powinien być uznany za stronę w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta [...], ponieważ ma interes prawny w uzyskaniu orzeczenia w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została wydana w postępowaniu z wniosku złożonego w dniu 16 lutego 1949 r. przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych działający w charakterze ustawowego zarządcy Funduszu Ubezpieczenia Społecznego [...] o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] ozn. hip. nr [...]. Wniosek ten został złożony na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Zgodnie z tym przepisem, dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Nie budzi wątpliwości, że sporny grunt przed wejściem w życie dekretu stanowił własność Funduszu Ubezpieczenia Emerytalnego [...], który zgodnie z art. 17a ust. 2 ustawy z dnia 28 marca 1933 r. o ubezpieczeniu społecznem (Dz. U. z 1933 r. Nr 51, poz. 396 ze zm.) był osobą prawa publicznego. W myśl zaś art. 17a ust. 3 tej ustawy, zarząd Funduszem należał do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Na podstawie przytoczonych przepisów Zakład Ubezpieczeń Społecznych był więc uprawniony do wystąpienia w 1949 r. z wnioskiem w trybie art. 7 ust. 1 dekretu. Nie można jednak tracić z pola widzenia, że przed rozpoznaniem tego wniosku przez właściwy organ doszło do istotnych zmian w przepisach regulujących system ubezpieczeń społecznych. Otóż, na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1950 r. o Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych zniesiono Fundusz Ubezpieczenia Emerytalnego [...], zaś prawa i obowiązki tego funduszu przeszły na Zakład Ubezpieczeń Społecznych (art. 11 ust. 2). Następnie art. 4 dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o przekazaniu wykonywania ubezpieczeń społecznych związkom zawodowym zniósł Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 2 dekretu z dnia 2 lutego 1955 r., Prezes Rady Ministrów zatwierdzi podział majątku ruchomego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz nieruchomości użytkowanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych pomiędzy Centralną Radę Związków Zawodowych oraz Ministerstwo Pracy i Opieki Społecznej i jego organy terenowe, odpowiednio do zakresu działania ustalonego w niniejszym dekrecie. W ocenie Sądu, powyższe oznacza, że z dniem wejścia w życie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. (tj. 1 marca 1955 r.), wobec likwidacji zarówno Funduszu Ubezpieczenia Emerytalnego [...] oraz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a w konsekwencji przejścia własności nieruchomości tych podmiotów na rzecz Państwa, złożony w dniu 16 lutego 1949 r. wniosek o przyznanie własności czasowej stał się bezprzedmiotowy. Podmiot będący dotychczasowym właścicielem nieruchomości utracił bowiem byt prawny, a jego następcą prawnym stało się Państwo. Brak było zatem podstaw do dalszego prowadzenia postępowania w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., skoro następcą prawnym wnioskodawcy był podmiot, który ostatecznie uzyskał własność spornej nieruchomości. Należy bowiem zauważyć, że na podstawie art. 32 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130 ze zm.) nastąpiła likwidacja gmin, a majątek dotychczasowych związków, w tym gminy [...], stał się własnością państwa. Z tej przyczyny bez znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy pozostają powoływane w skardze przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. W myśl art. 115 ust. 1 tej ustawy, Zakład jest następcą prawnym działających do 1950 r. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczalni społecznych i funduszy ubezpieczeniowych w zakresie ubezpieczeń społecznych i jest uprawniony, jeżeli nie narusza to ujawnionego w księdze wieczystej prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego osób trzecich, do występowania o zwrot nieruchomości stanowiących w podanym okresie własność tych podmiotów. Zdaniem Sądu, tryb zwrotu nieruchomości uregulowany w przywołanym przepisie, pozostaje bez związku funkcjonalnego z postępowaniem o przyznanie użytkowania wieczystego, toczącym się na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Niniejsze postępowanie dotyczy bowiem uprawnień byłego właściciela nieruchomości do domagania się ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego na gruncie, nie zaś przywrócenia własności utraconej wskutek likwidacji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Wykazanie przez wnioskodawcę, czy Zakład Ubezpieczeń Społecznych wystąpił o stwierdzenie, że jest następcą prawnym Funduszu Ubezpieczenia Emerytalnego [...], nie miało zatem wpływu na bezprzedmiotowość postępowania w sprawie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, skoro – jak już wspomniano – własność nieruchomości przeszła uprzednio z mocy prawa na własność Państwa. Należy ponadto zauważyć, że zasadniczą przyczyną bezprzedmiotowości postępowania w tej sprawie było, co słusznie zauważył organ I instancji, ustanie bytu prawnego Funduszu Ubezpieczenia Emerytalnego [...] (vide s. 4 decyzji Prezydenta [...] z dnia 4 maja 2015 r.), nie zaś – jak stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – złożenie wniosku przez podmiot niebędący stroną w sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wniosek dekretowy został, co nie budzi wątpliwości, złożony przez podmiot do tego uprawniony i nie w tym należało upatrywać bezprzedmiotowości postępowania. To uchybienie organu odwoławczego pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy, skoro organ utrzymał w mocy decyzję I instancji umarzającą postępowanie z powodu jego bezprzedmiotowości z przyczyn trafnie w niej określonych. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).