I SA/Wa 160/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, Sędziowie sędzia WSA Przemysław Żmich, asesor WSA Kamil Kowalewski (spr.), Protokolant starszy referent Aleksandra Cymerska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 16 listopada 2023 r. nr DO-II.7610.175.2020.BK w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 16 listopada 2023 r., nr DO-Il.7610.175.2020.BK, Minister Rozwoju i Technologii utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 14 kwietnia 2023 r., nr DO-Il.7610.175.2020.AB, którą stwierdzono, że decyzja Wojewody [...] z dnia 26 czerwca 2003 r., nr [...] w przedmiocie nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przez Przedsiębiorstwo Państwowe "[...]" w [...] została wydana z naruszeniem prawa. Jak wynika z akt sprawy, Wojewoda [...] decyzją z dnia 26 czerwca 2003 r., nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe "[...]" w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w gminie [...], obręb [...], obejmującego działkę nr [...] o pow. 1,2900 ha, uregulowanego w księdze wieczystej nr [...]. Wojewoda przyjął, że wspomniana nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i posiadała założoną księgę wieczystą KW Nr [...]. W ocenie Wojewody nie budziło wątpliwości posiadanie przez P. gruntu obejmującego działkę nr [...] bo potwierdzone zostało wypisem z rejestru gruntów. W tych warunkach w ocenie Wojewody znajdowały zastosowanie przepisy art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Kolej Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948). W dniu 19 października 2020 r. o stwierdzenie nieważności wspomnianej decyzji do Ministra (wówczas Ministra Infrastruktury) zwrócił się Zarząd Powiatu w [...]. Po przeprowadzeniu postępowania w trybie stwierdzenia nieważności decyzji Minister decyzją z dnia 14 kwietnia 2023 r., nr DO-Il.7610.175.2020.AB, stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia 26 czerwca 2003 r., [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe "[...]" w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w gminie [...], obręb [...], obejmującego działkę nr [...], została wydana z naruszeniem prawa. Jak ustalił Minister, działka ozn. nr [...] stanowiła w dniu 5 grudnia 1990 r. drogę publiczną, a więc drogę zaliczoną na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub przepisach szczególnych. Takie nieruchomości nie mogą zaś – w ocenie Ministra – podlegać uwłaszczeniu jako grunty objęte prawami osób trzecich. To wykluczało możliwość wydania przez organ wojewódzki decyzji uwłaszczeniowej w odniesieniu do tej nieruchomości, a więc decyzja Wojewody [...] z dnia 26 czerwca 2003 r. zawiera wadę o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż rażąco narusza prawo tj. art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. Jednocześnie Minister dostrzegł, że najpóźniej w dniu 1 lipca 2013 r. upłynął 10-letni termin, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Z tych względów Minister orzekł, że kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w piśmie z dnia 24 kwietnia 2024 r. do Ministra skierowała P. S.A. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Spółki w dacie wydawania decyzji uwłaszczeniowej z dnia 26 czerwca 2003 r. nie istniały żadne przeszkody do zastosowania art. 34 i 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. Nie było zatem podstaw by uznać, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa na podstawie art. 156 § 2 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę Minister wydał wspomniana na wstępie decyzję z dnia 16 listopada 2023 r., nr DO-Il.7610.175.2020.BK, którą utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 14 kwietnia 2023 r., nr DO-Il.7610.175.2020.AB. W uzasadnieniu Minister powtórzył zaprezentowaną uprzednio argumentację wskazując, że działka ozn. nr [...] stanowiła w dniu 5 grudnia 1990 r. drogę publiczną, co wykluczało możliwość ustanowienia na niej prawa użytkowania wieczystego. W piśmie z dnia 14 grudnia 2023 r., P. S.A. wywiodła skargę na decyzję Ministra z dnia 16 listopada 2023 r. Zaskarżając tę decyzję w całości Spółka zarzuciła jej naruszenie 1) art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, iż decyzja Wojewody z dnia 26 czerwca 2003 r. rażąco narusza prawo tj. art. 34 ust. 4 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 2021 r., poz. 146), w sytuacji, kiedy przedmiotowa decyzja w dacie jej orzekania została wydania zgodnie z ustalonym stanem faktycznym i prawnym nieruchomości, i uzyskała walor prawomocności; 2) art. 6 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez jego niezastosowanie, pomimo, że przepis ten powinien znaleźć w niniejszej sprawie zastosowanie; 3) art. 7 w zw. z 77 oraz art. 80 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niepodjęcie z urzędu wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie; 4) art. 34 ust. 4 ustawy o komercjalizacji poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, iż sformułowanie "nie może naruszać praw osób trzecich " użyte w w/w przepisie odnosi się do nieujawnionych i nie zgłoszonych do dnia wydania decyzji uwłaszczeniowej hipotetycznych praw zarządcy drogi, podczas gdy ratio legis w/w zwrotu polega na zapewnieniu ochrony praw byłych właścicieli do wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu; 5) naruszenie art. 6a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 1985 nr 14 poz. 60 ze zm.) dalej jako "u.d.p." w zw. z art. 2a ust. 2 w/w ustawy poprzez jego niezastosowanie, pomimo, że przepis ten powinien znaleźć w niniejszej sprawie zastosowanie. Wobec tak sformułowanych zarzutów spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, a także zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wskazując, że zarzuty skargi stanowią w istocie polemikę ze stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W tym miejscu należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 – dalej też jako P.p.s.a.), sądowa kontrola administracji sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Spór pomiędzy stronami dotyczy zaś tego, czy wydanie decyzji uwłaszczeniowej w trybie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P." w odniesieniu do nieruchomości, która na dzień 5 grudnia 1990 r. stanowiła drogę publiczną może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przechodząc do sedna sprawy trzeba przypomnieć, że pojęcie "rażące naruszenia prawa", choć zaliczane do węzłowych dla prawa administracyjnego, nie zostało w legalny sposób zdefiniowane przez ustawodawcę. Z racji na jego doniosły charakter wielokrotnie było jednak przedmiotem analizy w orzecznictwie sądów administracyjnych i rozważaniach przedstawicieli doktryny. Posiłkując się tym dorobkiem można obecnie przyjąć, że o rażącym naruszeniu prawa możemy mówić gdy spełnione zostaną łącznie trzy przesłanki odnoszące się do rodzaju przepisu, który został naruszony, charakteru samego naruszenia i skutków jakie tym, kwalifikowanym naruszeniem zostały wywołane (por. m.in. w wyroku NSA z dnia 16 stycznia 2024 r., II OSK 2029/22, czy z dnia 11 października 2023 r., II OSK 1211/22). Co do pierwszej z nich, a więc rodzaju przepisu jaki został naruszony, przyjmuje się, że w sposób rażący naruszony może zostać jedynie przepis jasny, dający się zastosować wprost, czy taki, którego prawidłowa wykładnia nie wymaga skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Wprawdzie nie zawsze sama literalna wykładnia, choćby prostego na pozór przepisu, będzie dawała zadowalające wyniki, a jednocześnie coraz częściej dostrzega się tendencję do odchodzenia w procesie stosowania prawa od zasady clara non sunt interpretanda (nie dokonuje się wykładni tego, co jest jasne). Dlatego w ocenie Sądu, naruszony w sposób kwalifikowany może być przepis, którego ustalenie treści normatywnej nie wymaga stosowania pogłębionej wykładni. Najczęściej więc o rażącym naruszeniu będziemy mówili w odniesieniu do przepisu ustanawiającego w sposób jednoznaczny powinność określonego zachowania się organu w przypadku spełnienia wyrażonych w tym przepisie przesłanek. W konsekwencji, nie będzie rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia może prowadzić do odmiennych rezultatów, podobnie jak wybór jednego z możliwych, nawet rozbieżnych kierunków wykładni przepisu o niejednoznacznej treści, nawet jeśli później wykładnia ta uznana zostanie za nieprawidłową (por. w wyroku NSA z dnia 24 stycznia 2024 r., II OSK 1040/21). Z tym w sposób bezpośredni wiąże się druga z przesłanek warunkujących rażące naruszenie prawa odnosząca się do charakteru naruszenia. Przyjmuje się bowiem, że naruszenie rażące to uchybienie mające charakter oczywisty, wyraźny i bezsporny. Inaczej mówiąc kwalifikowane naruszenie przepisu prawa powinno być dostrzegalne "na pierwszy rzut oka", poprzez proste zestawienie treści przepisu stanowiącego podstawę działania organu i rozstrzygnięcia objętego decyzją. Odnośnie do trzeciej z wymienionych przesłanek, tj. skutków wywołanych naruszeniem najczęściej przyjmuje się, że chodzi o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (tak NSA w wyroku z dnia 13 lipca 2023 r., III OSK 1217/22). Podsumowując naruszenie prawa będzie nosiło znamiona rażącego, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one w jawnej sprzeczności, a jednocześnie rozstrzygnięcie nim dotknięte wywołuje skutki niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności. Samo postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji powinno więc koncentrować się na ocenie, czy spełnione zostały te przesłanki i skupia się na wadach tkwiących w kontrolowanej decyzji. Nie daje ono natomiast możliwości ponownego prowadzenia postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy, która została zakończona decyzją ostateczną. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia weryfikowanego w trybie stwierdzenia nieważności stanowił przepis art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]". Jak wnika z ust. 1 tego przepisu, grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P., co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P. S.A. Z kolei stosownie do art. 34 ust. 3 tej ustawy, budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością P. Wreszcie zgodnie z art. 34 ust. 4 ustawy, nabycie praw, o których mowa w ust. 1 i ust. 3, nie może naruszać praw osób trzecich. Mając na uwadze jednoznaczną treść art. 34 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r., organ wydający decyzje uwłaszczeniową powinien ocenić, przede wszystkim, czy grunty będące własnością Skarbu Państwa znajdowały się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P., ma jednak obowiązek ustalić też, czy w dacie wejścia w życie ustawy istniały prawa osób trzecich stojące na przeszkodzie uwłaszczeniu wnioskodawcy. W kwestii zajęcia pod drogę publiczną nieruchomości mającej podlegać komercjalizacji wypowiadały się już sądy administracyjne wskazując, że własność dróg publicznych nie może być przypisana innym podmiotom niż podmioty publicznoprawne wymienione w ustawie o drogach publicznych. Nie można więc na takich gruntach ustanowić prawa użytkowania wieczystego (tak m.in. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 13 lipca 2023 r., I SA/Wa 393/23). W ocenie Sądu nie ma wątpliwości, że sporna działka ozn. nr geod. [...] o pow. 1,2900 ha położona w gminie [...] stanowiła fragment drogi publicznej zarówno na dzień 5 grudnia 1990 r., jak również na dzień 27 października 2000 r., jak i w dacie wydawania decyzji Wojewody z dnia 26 czerwca 2003 r. Wynika to z pozostającego w aktach sprawy Rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim. W owym Rozporządzeniu do kategorii dróg wojewódzkich w województwie [...] zaliczona jest droga nr [...] ([...]) – granica województwa – [...] – [...] – [...]. Przebieg tej drogi w zakresie w jakim zajęta jest pod nią działka [...] oznaczony jest na kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:5000 obrębu [...]. Mając na uwadze, iż w dniu 5 grudnia 1990 r. wspomniany grunt zajęty był pod drogę publiczną należało – mając na uwadze poglądy judykatury – uwzględnić, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych z drogi takiej korzystać może każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych, zaś zgodnie z art. 19 ust. 5 tejże ustawy w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 października 2000 r., w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, był zarząd miasta. Jednocześnie art. 232 Kodeksu cywilnego stanowi, że w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Już proste zestawienie ze sobą treści przywołanych wyżej regulacji wyraźnie wskazuje, iż ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu ogranicza inne niż użytkownik wieczysty osoby w prawie do korzystania z danej nieruchomości, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnym prawem do korzystania z drogi publicznej i uniemożliwia zarządcy drogi wykonywanie jego zadań, co pozwala na stwierdzenie, iż ustanowienie użytkowania wieczystego na gruncie stanowiącym drogę publiczną w sposób oczywisty naruszałoby wynikający z art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]", wymóg poszanowania przy nabyciu użytkowania wieczystego praw osób trzecich (tak NSA w wyroku z dnia 12 lipca 2019 r., I OSK 674/16). Ponadto Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zgadza się z formułowanym w orzecznictwie poglądem, że grunt stanowiący na dzień 5 grudnia 1990 r. drogę publiczną pozostającą w zarządzie właściwych organów drogowych (co w realiach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, chociażby z uwagi na złożoną do akt sprawy dokumentację dotyczącą utrzymania i konserwacji drogi), nie mógł w tej samej dacie znajdować się w posiadaniu P. S.A. Przypomnieć należy, że zgodnie z powoływanym art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P.", tylko grunty będące własnością Skarbu Państwa i znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P. mogły stosownie do tego przepisu stać się z dniem wejścia w życie ustawy (tj. z dniem 27 października 2000 r), z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P. Z art. 34 ust. 1 ustawy wynika więc, że jedną z przesłanek, które muszą być spełnione, aby P. mogły zostać uwłaszczone jest posiadanie przez Spółkę spornego gruntu, która to przesłanka oceniana jest na dzień 5 grudnia 1990 r. W ocenie Sądu, nie ma jakichkolwiek podstaw prawnych, aby nadawać temu przepisowi inną treść, aniżeli ta, która wynika z jego literalnej wykładni, zatem brak tej przesłanki powoduje niemożność nastąpienia skutku materialnoprawnego w postaci objęcia gruntu w użytkowanie wieczyste przez P. Skoro więc w dacie 5 grudnia 1990 r. działka ozn. nr geod. [...] stanowiła drogę publiczną to nie było możliwe wydanie w odniesieniu do tej nieruchomości decyzji uwłaszczeniowej w trybie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 2000 r. Orzeczenie o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości będącej drogą publiczną w ocenie Sąd niewątpliwie stanowi rażące naruszenie art. 34 ust. 1, a także art. 34 ust. 4 tej stawy i co do zasady powinno skutkować stwierdzeniem nieważności takiej decyzji. Organ prawidłowo dostrzegł natomiast, że od dnia doręczenia tej decyzji, co miało miejsce w dniu 1 lipca 2003 r. Staroście [...] i w dniu 27 czerwca 2003 r. P. S.A., odpowiednio w dniu 27 czerwca i 1 lipca 2013 r. upłynęło dziesięć lat. Stanowi to jedną z okoliczności opisanych w art. 156 § 2 k.p.a., który określa przesłanki wyłączające stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Upływ czasu jako okoliczność stanowiąca przeszkodę dla stwierdzenia nieważności decyzji w oczywisty sposób służy stabilizacji obrotu prawnego. W ocenie Sądu nie budziło wątpliwości, że od dnia doręczenia kontrolowanej w trybie nieważnościowym upłynęło więcej niż dziesięć lat, dlatego stwierdzenie jej nieważności nie było możliwe. Organ zasadnie orzekł więc, że decyzja Wojewody [...] z dnia 26 czerwca 2003 r. została wydana z naruszeniem prawa. Sąd z przyczyn opisanych wyżej uznał, że zarzuty skargi są nieuzasadnione. Minister w decyzji szczegółowo wyjaśnił okoliczności uzasadniające podjęcie skarżonego rozstrzygnięcia. Z uwagi na charakter postępowania zakończonego decyzją z dnia 16 listopada 2023 r. Sąd nie znalazł również podstaw, by kwestionować sposób prowadzenia przez organ czynności dowodowych i wyjaśniających. Nie widząc zatem podstaw do uwzględnienia skargi Sąd oddalił ją działając na podstaw art. 151 P.p.s.a.