I SA/Wa 1601/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka NSA Anna Łukaszewska - Macioch (spr.) Sędziowie asesor WSA Jerzy Siegień Protokolant Emilia Rutkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2005 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...], 2 stwierdza , że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. C., utrzymał w mocy decyzję nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r. o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako część działki ewid. nr [...] z obrębu [...], o powierzchni [...] m2 i umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu działki ewid. nr [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że decyzją Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] maja 1972 r. nr [...] wywłaszczono nieruchomość uregulowaną w księdze wieczystej p.n. "[...]", położoną przy ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...] nr rej. [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha [...] m2 . Część tej nieruchomości o pow. [...] m2, zgodnie z decyzją lokalizacyjną nr [...] Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] kwietnia 1969 r., została przeznaczona pod budowę drogi dojazdowej do Wytwórni [...] (od ul. [...] do ul. [...]). Pozostała część nieruchomości o powierzchni [...] m2 została wywłaszczona na żądanie właściciela w trybie art. 5 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.). W dacie wywłaszczenia nieruchomość stanowiła własność J. S. i spadkobierców J. S.. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 1972 r. sygn. akt [...] Sąd Powiatowy dla W. stwierdził, że prawo do dziedziczenia należącego do spadku po J. S. gospodarstwa rolnego przy u. [...], nabył w całości J. S.. Postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] września 1991 r. sygn. akt [...] stwierdzono, że spadek po J. S. nabyli S. S., Z. C., M. S. i Z. S.. Postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] czerwca 1999 r. sygn. akt [...] stwierdzono, że spadek po S. S. nabyli Z. C., M. S. i Z. S.. W dniu [...] sierpnia 1999 r. Z. C., M. S. i Z. S. wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Pismem z dnia [...] listopada 1999 r. Urząd Gminy W. poinformował, że dawna działka nr [...] stanowi obecnie działki nr [...], nr [...], nr [...] oraz części działek nr [...], nr [...] i nr [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2000 r. nr [...] Starosta Powiatu W. orzekł o zwrocie na rzecz Z. C., M. S. i Z. S. nieruchomości stanowiącej obecnie działkę ewid. nr [...] z obrębu [...], o powierzchni [...] m2 zobowiązując wnioskodawców do zwrotu na rzecz Gminy W. zwaloryzowanej kwoty wypłaconego odszkodowania. Następnie w dniu [...] listopada 2000 r. Z. C., M. S. i Z. S. złożyli wniosek o zwrot części niezagospodarowanej nieruchomości przy ul. [...] wchodzącej w skład działek nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. Będące przedmiotem postępowania działki stanowią własność Miasta W.. Ze względu na treść uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, zgodnie z którą w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujące je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa, sprawa zwrotu nieruchomości została rozpoznana w pierwszej instancji przez Wojewodę [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. Wojewoda [...] odmówił zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako część działki ewid. nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 i umorzył postępowanie w sprawie zwrotu działki ewid. nr [...] z obrębu [...]. Odmawiając zwrotu działki nr [...] Wojewoda [...] wziął pod uwagę, że przesłanki zwrotu nieruchomości określone w art. 137 ust 1 nie mogą mieć zastosowania do zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej na żądanie właściciela. Organ wskazał na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdzające takie stanowisko. Postępowanie natomiast w sprawie żądania zwrotu działki nr [...] nie może się toczyć, gdyż działka ta nie wchodziła w skład wywłaszczonej nieruchomości. Z tego powodu postępowanie w tym zakresie organ umorzył. W odwołaniu od decyzji Wojewody [...] Z. C. podniosła, że odmowa zwrotu nieruchomości jest sprzeczna z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczącymi zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 4 tej ustawy przepis art. 136 ust. 3 stosuje się odpowiednio do części nieruchomości nabytej w drodze umowy, zgodnie z art. 113 ust. 3, a ten przepis dotyczy sytuacji, w której na żądanie właściciela, w drodze umowy, nabywana jest część nieruchomości wywłaszczanej. Wynika stąd, że przepis art. 136 ust. 3 i art. 137 stosuje się do części nieruchomości nabytych na żądanie właściciela. Odmawiając zwrotu przedmiotowej części nieruchomości organ uchybił zasadzie uwzględniania słusznego interesu strony (art. 7 kpa), a jego działanie nie służy pogłębianiu zaufania obywateli do państwa (art. 8 kpa). Rozpoznając odwołanie skarżącej Minister Infrastruktury podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż do zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej na żądanie właściciela wyłączona jest możliwość zastosowania art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli nie zaistniały przesłanki zwrotu całej nieruchomości (wyrok NSA z dnia 1.04.1996 r. sygn. akt IV SA 1626/94, ONSA 1997/1/42). Na części przedmiotowej działki nr [...], obejmującej powierzchnię [...] m2 zrealizowano cel wywłaszczenia, natomiast pozostała część, wywłaszczona na wniosek właściciela, nie była objęta decyzją lokalizacyjną. Tym samym brak jest podstaw do zwrotu części działki nr [...]. Jeśli chodzi natomiast o działkę nr [...], to konieczne było umorzenie postępowania, bowiem działka ta nie wchodziła w skład wywłaszczonej nieruchomości. Na decyzję Ministra Infrastruktury Z. C., M. S. i Z. S. złożyli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie. Prawomocnym postanowieniem z dnia 16 listopada 2004 r. sygn. akt I SA/Wa 1601/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargi Z. C. i Z. S. wobec nieuzupełnienia ich braków formalnych w wyznaczonym przez Sąd terminie. M. S. podniosła w skardze zarzut naruszenia art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez niewłaściwe ich zastosowanie. Zarzuciła dowolność wykładni tych przepisów przez organ, który niemożliwość zastosowania powołanych przepisów wyprowadził wprost z art. 5 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zdaniem skarżącej, działaniem dowolnym jest wyprowadzanie rozumienia przepisów ustawy aktualnie obowiązującej z ratio legis przepisu ustawy z 1958 r. Przepis art. 137 obowiązującej ustawy stanowi, że jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Z żadnego przepisu ustawy nie wynika, ażeby art. 136 i 137 nie miały zastosowania do sytuacji, kiedy wywłaszczenia części nieruchomości dokonano na żądanie właściciela. Podstawy takiej nie mogą, zdaniem skarżącej, stwarzać wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego. Do naczelnych zasad postępowania należy zasada określona w art. 6 kpa stanowiąca, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, do jakich orzeczenia sądów nie należą. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Przedmiotem zaś oceny dokonywanej przez Sąd jest ustalenie, czy organ administracji właściwy do rozpoznania sprawy nie naruszył prawa w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem Sąd uznał, że skargę należy uwzględnić, jednak z innych przyczyn niż w niej wskazane. Z akt sprawy wynika, że objęta żądaniem zwrotu działka nr [...], w dacie złożenia wniosku o zwrot pozostawała we władaniu Przedsiębiorstwa [...] Spółka Akcyjna, zwanego dalej "P[...] S.A.", na podstawie "umowy o oddaniu do odpłatnego korzystania mienia Miasta" zawartej w formie aktu notarialnego Repertorium A Nr [...] w dniu [...] sierpnia 1996 r. Z treści § 2 tej umowy wynika, iż Miasto W., w wykonaniu umowy przedwstępnej zawartej w dniu [...] marca 1994 r., oddało oznaczone nieruchomości, w tym działkę nr [...], do odpłatnego korzystania P [...] S.A. na okres 8 lat i 9 miesięcy, tj. od dnia [...] października 1995 r. do dnia [...] czerwca 2004 r. i zobowiązało się do ustanowienia na rzecz P [...] S.A. prawa użytkowania wieczystego tej działki na warunkach określonych w § 11 tej umowy. W świetle treści powołanej umowy obowiązkiem organów było rozważenie, czy postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości nie dotyczy także interesu prawnego P [...] S.A, tym bardziej że w piśmie z dnia [...] maja 2000 r. P [...] S.A. zgłaszała swój udział w postępowaniu zwrotowym dotyczącym działki nr [...] twierdząc, że posiada interes prawny w tym postępowaniu. Z akt nie wynika jednak, aby organy prowadząc postępowanie rozważały to zagadnienie. Decyzja Wojewody [...] została wprawdzie doręczona P [...] S.A., o czym świadczy potwierdzenie odbioru. Doręczenie to nastąpiło jednak, jak wynika z rozdzielnika decyzji, "do wiadomości", co w żaden sposób nie wyjaśnia statusu podmiotu w postępowaniu administracyjnym. P [...] S.A. w ogóle natomiast nie doręczono zaskarżonej decyzji, choć figuruje ona w rozdzielniku zaskarżonej decyzji także jako jej adresat "do wiadomości". Powyższe nie pozwala na stwierdzenie, czy w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją został prawidłowo ustalony jego zakres podmiotowy. Należy podkreślić, że koniecznym elementem postępowania są jego podmioty, tj. organ administracji właściwy do jego prowadzenia oraz strony, których interesu prawnego to postępowanie dotyczy. Brak ustalenia zakresu podmiotowego postępowania administracyjnego stanowi naruszenie podstawowych zasad określonych w przepisach kpa. Zaniechanie ustalenia kręgu podmiotów będących stronami postępowania administracyjnego narusza przede wszystkim przepis art. 7 zobowiązujący organ administracji do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nadto art. 10, zgodnie z którym organ jest obowiązany do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, jak również art. 77 i art. 80 ustanawiające obowiązek zebrania i rozpatrzenia w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego oraz właściwej jego oceny. Wobec wydania zaskarżonej decyzji w wadliwie przeprowadzonym postępowaniu, nie mogło dojść do skontrolowania przez Sąd zawartego w niej rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.