I SA/Wa 1601/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Anna Wesołowska Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie dotyczącej uwłaszczenia przedsiębiorstwa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego R. M. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji uwłaszczeniowej. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wojewoda [...] działając na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, decyzją z dnia [...] sierpnia 1991r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] P. w G. prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego nr [...] i [...] o pow. [...] ha położonego w G. oraz nr [...] o pow. [...] ha położonego w W. oraz nieodpłatne nabycie własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2012 r. R. M. wystąpił o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w części dotyczącej działki nr [...]. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] stwierdził nieważność ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1991r. w części dotyczącej działki nr [...]. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył R. M. podnosząc, że decyzja Wojewody [...] wywołała nieodwracalny skutek, gdyż na jej podstawie doszło do obrotu prawem użytkowania wieczystego co do przedmiotowego gruntu. Rozpatrując ponownie sprawę Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, że działka nr [...] objęta uwłaszczeniem wchodziła w skład działki katastralnej nr [...] objętej m.in. decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r., w której stwierdzono, że m.in. część działki nr [...] nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W związku z powyższym Minister stwierdził, że działka nr [...] nie przeszła na własność Skarbu Państwa w trybie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, a tym samym w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiła własność osób fizycznych. Organ nadzoru ustalił, że stanowiła ona własność H. M., której następcą prawnym jest R. M. Mając powyższe na uwadze oraz to, że zgodnie z treścią art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. uwłaszczeniu podlegały jedynie grunty stanowiące w dniu 5 grudnia 1990 r. własność Skarbu Państwa lub gminy, Minister stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1991 r. w części dotyczącej działki nr [...] zawiera wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż rażąco narusza prawo, tj. art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r., ponieważ w dniu 5 grudnia 1990 r. przedmiotowy grunt nie stanowił własności Skarbu Państwa lub gminy, a co za tym idzie nie mógł być przedmiotem uwłaszczenia. Minister podniósł, że zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji w sytuacji, gdy zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Wówczas organ administracji ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Organ nadzoru wskazał, że nieodwracalność skutków prawnych następuje wtedy, gdy skutki prawne decyzji nie mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego. Jeżeli zaś organ administracji może odwrócić skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wada nieważności, oznacza to, że nie maja one charakteru nieodwracalnego. Minister ustalił, że z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że w chwili obecnej właścicielem przedmiotowego gruntu jest P. sp. z o.o. na podstawie sporządzonej w formie aktu notarialnego umowy sprzedaży z dnia [...] maja 2008 r. rep. [...]. Ww. podmiot był użytkownikiem wieczystym przedmiotowej działki. Skoro zatem doszło do nabycia własności działki przez podmiot posiadający do niej prawo użytkowania wieczystego, prawo to wygasło. W ocenie Ministra wobec nieistnienia w chwili obecnej w obrocie prawnym użytkowania wieczystego co do uwłaszczonego gruntu nie można przyjąć, aby decyzja uwłaszczeniowa wywołała nieodwracalne skutki prawne. Analiza wywołania przez tę decyzję nieodwracalnych skutków prawnych winna bowiem zdaniem Ministra odnosić się do aktualnego stanu prawnego. Konfuzja zaś prawa użytkowania wieczystego, która nastąpiła na skutek nabycia przez dotychczasowego użytkownika wieczystego przedmiotowej działki prawa jej własności, doprowadziła do eliminacji z obrotu skutków prawnych decyzji uwłaszczeniowej. W ocenie organu nadzoru nie ma znaczenia wcześniejszy obrót prawem użytkowania wieczystego, skoro obecnie nie funkcjonuje ono w obrocie prawnym. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R. M. podnosząc, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1991 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, ponieważ doszło do odpłatnego zbycia wadliwie ustanowionego prawa użytkowania wieczystego. Właśnie to zbycie wywołało zdaniem skarżącego nieodwracalne skutki prawne i nie można mówić, że wskutek przekształcenia tego prawa w prawo własności decyzja uwłaszczeniowa przestała wywierać nieodwracalne skutki prawne. Skarżący dodał, że organ administracji nie jest władny w ramach swoich kompetencji odwrócić tych skutków, w związku z czym są one nieodwracalne. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ja poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W załączniku do rozprawy złożonym w dniu 29 stycznia 2016 r. pełnomocnik skarżącego podniósł, że w sprawie niniejszej nie może być żadnych wątpliwości co wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych, ponieważ użytkowanie wieczyste zostało przeniesione kilkakrotnie, a na koniec została przeniesiona również własność Skarbu Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną. Poddaną kontroli Sądu decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...]grudnia 2013 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1991 r. nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] P. w G. prawa użytkowania wieczystego oraz nieodpłatnego nabycia własności budynków i urządzeń w części dotyczącej działki nr [...]. Organ nadzoru uznał, że kontrolowana przez niego decyzja uwłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ponieważ w dacie 5 grudnia 1990 r. Skarb Państwa nie był właścicielem przedmiotowej działki, a były nią osoby fizyczne, co obliguje organ nadzoru do stwierdzenia jej nieważności, stosownie do przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest czy wadliwa decyzja uwłaszczeniowa wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zdaniem organu nadzoru decyzja ta nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych z uwagi na to, że konfuzja prawa użytkowania wieczystego, która nastąpiła na skutek nabycia przez dotychczasowego użytkownika wieczystego przedmiotowej działki prawa jej własności, doprowadziła do wyeliminowania z obrotu skutków prawnych decyzji uwłaszczeniowej. W ocenie organu skoro obecnie nie funkcjonuje w obrocie prawnym prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej działki, nie ma znaczenia wcześniejszy obrót tym prawem. Sąd w składzie orzekającym stanowiska organu nie podziela. Należy zauważyć, że z samego faktu wystąpienia przesłanek pozytywnych stwierdzenia nieważności decyzji nie wynika obowiązek eliminacji jej z obrotu prawnego, bo mogą to wyłączać przesłanki negatywne, które jeżeli zaistnieją, prowadzą do stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a., jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., w tym, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Istota nieodwracalności skutków prawnych na gruncie art. 156 § 2 k.p.a. obejmuje sytuacje, w których organ administracji nie posiada środków prawnych do odwrócenia, zniesienia lub cofnięcia skutków danej decyzji administracyjnej na drodze postępowania administracyjnego. Pogląd ten znalazł potwierdzenie w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/92 (OSNCP z 1992 r., nr 12, poz. 211). Wyraża się to w przekonaniu, iż skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny, jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, a tym samym nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego. Nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna, że ma się do czynienia z totalną niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego w formach prawnych właściwych dla działań administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Decyzja wywołuje wobec tego skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku, wywołanego przez wydanie decyzji. Tym samym, skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa cywilnego (prywatnego) przez sąd powszechny, dla organu administracji publicznej ze względu na zakres jego kompetencji, będzie nieodwracalny. Oznacza to, że wprawdzie skutki decyzji można cofnąć na podstawie orzeczenia sądowego, ale nie można zrobić tego wydając decyzję administracyjną. Stąd też, zawarcie umowy notarialnej z osobą trzecią i ustanowienie na jej rzecz użytkowania wieczystego na nieruchomości wraz z wpisaniem tego prawa do księgi wieczystej, taki skutek wywołuje (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 619-620, M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005, s. 981-982, P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 351-352 oraz powołane w tych pracach orzecznictwo). Stanowisko powyższe, w przypadku oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, zostało jednoznacznie zaakceptowane w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. OPS 7/96 (ONSA z 1997 r., nr 2, poz. 49). Podobnie w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 23 lutego 1998 r., sygn. akt OPS 6/97 (ONSA 1988 r., nr 2, poz. 40) zwrócono uwagę, że kompetencje organów administracji, ze względu na nieodwracalność skutków prawnych, nie pozwalają na pozbawienie praw tych podmiotów, których prawo własności jest następstwem zdarzenia cywilnoprawnego (umowy sprzedaży i umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste). Dla oceny czy kontrolowana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne nie ma bowiem wbrew stanowisku organu znaczenia na podstawie jakich zdarzeń prawnych nastąpiło zadysponowanie przedmiotowym gruntem na rzecz aktualnego właściciela. Dla oceny czy zaistniały nieodwracalne skutki prawne ma znaczenie ustalenie jakie czynności prawne lub zdarzenia prawne wystąpiły bezpośrednio po wydaniu kontrolowanej decyzji i czy mają one charakter odwracalny czy też nie. Takich ustaleń organ nadzoru nie poczynił, skupiając się na obecnym stanie prawnym przedmiotowej działki, która aktualnie stanowi własność P. sp. z o.o. Tymczasem jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej nastąpił obrót cywilnoprawny przedmiotową działką i uwłaszczony nią podmiot sprzedał prawo użytkowania wieczystego tej działki osobom fizycznym, co wynika z aktu notarialnego z dnia [...] lipca 1996r. nr repertorium A [...]. Następnie dokonano kolejnej sprzedaży prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej działki i ostatecznie na mocy aktu notarialnego z dnia [...] maja 2008 r. rep. [...] Skarb Państwa dokonał sprzedaży prawa własności tej działki ostatniemu jej użytkownikowi wieczystemu. Z uwagi więc na wskazane wyżej zdarzenia cywilnoprawne zaistniałe po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej nie jest możliwe w wyniku władczego działania organu administracji wzruszenie czynności cywilnoprawnych, ponieważ organ administracji nie posiada takich kompetencji. Nie można tym samym uniknąć pośrednich skutków prawnych decyzji uwłaszczeniowej. Bez uwłaszczenia bowiem [...] P. prawem użytkowania wieczystego niemożliwa byłaby sprzedaż prawa własności ostatniemu użytkownikowi wieczystemu przedmiotowej działki, który prawo użytkowania wieczystego uzyskał w wyniku kolejnego nim obrotu, poczynając od pierwszego obrotu dokonanego przez podmiot uwłaszczony kwestionowaną decyzją. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można więc stwierdzić, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1991 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych jako pośrednich, a tym samym, że wywołała jedynie bezpośrednie skutki możliwe do cofnięcia w wyniku stwierdzenia nieważności tej decyzji. Zaistnienie okoliczności powodujących powstanie nieodwracalnych skutków prawnych prowadzi do braku możliwości stwierdzenia przez organ administracji nieważności decyzji. Reasumując stwierdzić należy, że stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy nie został przez organ nadzoru należycie wyjaśniony, co doprowadziło do wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 i 2 kpa i co uzasadnia uchylenie obu decyzji nadzorczych. Organ nadzoru ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę przedstawione wyżej rozważania. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.