I SA/Wa 1602/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie NSA Irena Kamińska (spr.) asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2005 r. sprawy ze skargi H. O. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania uwłaszczeniowego oddala skargę Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r., znak [...], odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2003 r. znak [...] wydanej w przedmiocie uwłaszczenia P. nieruchomością Skarbu Państwa. Wojewoda [...] działając na podstawie art.200 ust.l ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543 ze zm.) w/w decyzją z dnia [...].02.2003 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe "P." prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa o ogólnej powierzchni [...] ha, położonego w K. przy [...], oznaczonego w ewidencji gruntów obrębu [...] jako działki Nr Nr: [...], [...] i [...] Pismem z dnia [...] grudnia 2003 r. H. O. za pośrednictwem swojego pełnomocnika, wystąpiła do Wojewody [...] o wznowienie w/w postępowania administracyjnego, opierając swoje żądanie na art.145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), twierdząc, iż "...organ został wprowadzony w błąd przez P. S.A. która zataiła znane sobie fakty dotyczące posiadania obiektu przez Wnioskodawczynię". Z analizy dokonanej przez Wojewodę [...] w trakcie rozpatrywania wniosku H. O. o wznowienie postępowania administracyjnego wynikają następujące fakty. Posiadanie [...] udokumentowane zostało przez wnioskodawczynię kserokopią protokołu bez daty "...przekazania - przejęcia środków trwałych zgodnie z notatką służbową sporządzoną w dniu [...].01.1991 r. pomiędzy Dyrekcją [...] Restauracji [...] "[...]" w K., a Spółką "[...]" reprezentowaną przez H. O.. Zgodnie z tą notatką Spółce "[...]" "...przekazano do użytkowania i prowadzenia działalności handlowej pomieszczenia znajdujące się obok budynku Dworca P. w K. tj. [...]." W aktach sprawy Znak: [...] dotyczących uwłaszczenia P. m.in. działką Nr [...] znajduje się kopia umowy bez daty, której integralną część stanowi w/w protokół, potwierdzona za zgodność przez Urząd Miasta K., dotycząca sprzedaży przez "[...]" lokalu użytkowego tj. "[...]" na rzecz Spółki [...]. Wyżej wskazana umowa sprzedaży lokalu nie była zawarta w formie aktu notarialnego, w formie przewidzianej prawem dla takich czynności prawnych. Ponadto, sprzedający nie posiadał żadnego prawa materialnego do tego lokalu, dlatego kupujący nie mógł więc nabyć żadnego prawa w wyniku zawarcia tej umowy. Natomiast z treści dołączonej przez wnioskodawczynię do akt sprawy kopii pisma Urzędu Miasta w K. z dnia [...].11.1990 r. Znak:[...] wynika, że "[...]" do dnia [...].02.1991 r. miał z Urzędem Miasta K. zawartą jedynie umowę najmu na prowadzenie bufetu w tzw. "[...]". Stan prawny przedmiotowej nieruchomości został uregulowany dopiero [...] lutego 1998 r. przez założenie dla niej księgi wieczystej KW Nr [...] i wpisanie w treści jej działu I - Skarbu Państwa jako właściciela. Następnie na wniosek P. S.A. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].02.2003 r. Znak:[...] uwłaszczył przedsiębiorstwo państwowe "P." m.in. zabudowaną działką Nr [...]. W ocenie Wojewody [...] zarzuty zawarte we wniosku o wznowienie postępowania zmierzają do wykazania, iż w/w decyzją przedsiębiorstwo państwowe "P." zostało uwłaszczone z naruszeniem prawa posiadania wnioskodawcy. Aby jednak zarzuty te mogły być merytorycznie rozpoznane, wnioskodawczyni musiałby wykazać, iż jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, a tego nie uczyniła. W związku z tym organ administracyjny I instancji decyzją z dnia [...] maja 2004r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...]. Na powyższą decyzję organu administracyjnego I instancji H. O. pismem z dnia [...] czerwca 2004 r. wniosła odwołanie do organu odwoławczego -Ministra Infrastruktury, z wnioskiem o uchylenie zaskarżonej decyzji, powtarzając zarzuty zawarte we wniosku o wznowienie postępowania. Rozpatrując powyższe odwołanie Minister Infrastruktury stwierdził, iż w niniejszej sprawie odwołująca się nie przedłożyła żadnych dokumentów z których wynikałyby jakiekolwiek prawa rzeczowe skarżącej wobec przedmiotowej nieruchomości, prawa takowe nie wynikają również z zebranego w sprawie materiału dowodowego. W szczególności prawa nie wynikają z umowy zawartej w celu sprzedaży lokalu użytkowego tj. "[...]" pomiędzy Dyrekcją [...] Restauracji [...] "[...]" a skarżącą, gdyż przeniesienie własności nieruchomości następuje wyłącznie w formie przewidzianej przepisami kodeksu cywilnego tj. na mocy umowy zawartej w formie aktu notarialnego. Posiadanie przedmiotowej nieruchomości bez tytułu prawnego nie przesądza o posiadaniu interesu prawnego, a roszczenia z tytułu nakładów mogą być dochodzone na drodze cywilnej. Wobec powyższego, w ocenie organu odwoławczego, należy stwierdzić, iż skoro osoba składająca wniosek o wznowienie postępowania nie udokumentowała atrybutu strony w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu uwłaszczeniowym to organ administracyjny pierwszej instancji zasadnie odmówił wznowienia postępowania. Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r. nr [...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła H. O.. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności obu decyzji, bądź ich uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponadto wniosła o obciążenie strony przeciwnej kosztami postępowania oraz zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] kończąca postępowanie w sprawie, której wznowienia żąda skarżąca jest nieważna, gdyż, jej zdaniem, wydana została bez podstawy prawnej, bowiem jako podstawę decyzji wskazano przepisy proceduralne, nie ma natomiast przytoczonego przepisu materialnego, na jakiej podstawie organ I instancji podjął przedmiotową decyzję W ocenie skarżącej organ II instancji przed podjęciem decyzji utrzymującej w mocy decyzję o odmowie wznowienia postępowania winien z urzędu zbadać czy nie zachodzą przyczyny, o których mówi art. 156 kpa, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności decyzji. Zamiast tego oba organy skoncentrowały się jedynie na uzasadnieniu braku legitymacji dla skarżącej. Zdaniem skarżącej jeżeli P. złożyło oświadczenie, że przedmiot postępowania tj. "[...]", został pobudowany z jego środków, to działający w imieniu tej spółki urzędnik popełnił przestępstwo. Bowiem zdaniem skarżącej we wniosku o wznowienie postępowania przedstawiono dowody na "nabycie" nakładów przez skarżącą, na które organ I instancji powołuje się. Jeżeli zatem obiekt nie został wybudowany przez P., to zgodnie z przepisem art. 200 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.), należało wierzytelności z tytułu nabycia własności budynków, innych urządzeń i lokali przez osoby, o których mowa w ust. 1, zabezpieczyć hipotecznie na użytkowaniu wieczystym gruntów lub wyodrębnionych częściach tych gruntów, które te osoby nabyły, a tego organ nie uczynił. Skarżąca podnosi, iż ustawa określa jako przedmiot uwłaszczenia budynki oraz inne urządzenia i lokale. Zdaniem skarżącej "[...]" nie spełnia kryteriów ustawowych i nie jest ani budynkiem, ani innym urządzeniem, czy lokalem. W związku z tym nie ma do niej zastosowania art. 37 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" ( Dz. U. Nr 84, poz. 948 ), zgodnie z którym nabycie przez P. na podstawie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami prawa użytkowania wieczystego gruntów następuje bez obowiązku wniesienia pierwszej opłaty, a nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali następuje nieodpłatnie. W ocenie skarżącej gdyby nawet obiekt był desygnatem przepisu, to i tak sam przepis nie może skutkować pozbawieniem prawa podmiotu do uzyskania odpłatności przez niego, gdyż naruszałoby to Konstytucję RP, w szczególności jej art. 64. Przepis ten można interpretować jedynie jako wyzbycie się Skarbu Państwa dochodzenia roszczeń do odpłatności za swoje obiekty, którymi uwłaszcza określoną grupę podmiotów. Natomiast nie może skutecznie wyłączać prawa osób trzecich do odszkodowania za ich mienie. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. W dniu [...] września 2005 r. wpłynęło do akt sprawy pismo procesowe uczestnika postępowania P. S.A. Oddział [...] w L., w którym uczestnik wniósł o oddalenie skargi w całości, uzasadniając to tym, iż skarżąca nie ma przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym "uwłaszczenia P.", oraz żadnego interesu prawnego ani w postępowaniu administracyjnym ani we wniesieniu skargi o wznowienie na prawomocną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2003 r., która jej w ogóle nie dotyczyła. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Na wstępie należy stwierdzić, iż stosownie do treści art. 13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( DZ. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi a także powołaną podstawą prawną, jednakże w myśl § 2 tegoż artykułu Sąd nie może orzec na niekorzyść skarżącego chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że nie narusza ona prawa. Zarzuty skarżącej zmierzają do wykazania, iż decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2003 r. przedsiębiorstwo P. zostało uwłaszczone z naruszeniem prawa posiadania skarżącej. Zdaniem Sądu, aby zarzuty te mogły być merytorycznie rozpatrzone, skarżąca musiałaby wykazać, iż jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, treścią pojęcia "interes prawny" jest publiczne prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie jednostce przez przepis prawa korzyści, które może realizować w postępowaniu administracyjnym poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Strona skarżąca nie posiada żadnego tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. Tytułem takim nie jest również, wbrew temu co twierdzi skarżąca, umowa zawarta w celu sprzedaży lokalu użytkowego tzw. "[...]" pomiędzy Dyrekcją [...] Restauracji [...] "[...]" - będącym jedynie najemcą przedmiotowej nieruchomości, a skarżącą. Bowiem nie spełnia ona warunku, iż przeniesienie własności nieruchomości następuje wyłącznie w formie przewidzianej przepisami kodeksu cywilnego tj. na mocy umowy zawartej w formie aktu notarialnego. Należy również stwierdzić, iż tylko przepis prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony ( wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001 r. I SA 2403/99 ), natomiast interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej ( wyrok NSA z dnia 10 stycznia 1994 r. SA/Wr 1124/94 ). P. są szczególnego rodzaju jednostką organizacyjną, której prawo zarządu daną nieruchomością może wynikać z ciągłości prawno-majątkowej P., mającej swoje źródło w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa PKP ( DZ. U. Nr 97, poz. 568 ze zm.), na podstawie którego przedsiębiorstwo P. przejęło zarząd nad majątkiem ruchomym i nieruchomym należącym do Skarbu Państwa. Ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach ( Dz. U. z 1970 r. Nr 9, poz. 76 ze zm.) uchyliła powyższe rozporządzenie, nie wprowadziła jednak żadnych zmian w stanie prawnym dotyczącym mienia P.. Zgodnie z obowiązującym w dniu uwłaszczenia, tj. w dniu 5 grudnia 1990 r., art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" ( Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.) mienie oraz prawa tego przedsiębiorstwa, działającego dotychczas na podstawie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, stały się mieniem oraz prawami P. działającego na podstawie tej ustawy. Należy zatem uznać za słuszne stanowisko organów administracyjnych, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] wydana została na podstawie przepisu prawa materialnego art. 200 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, według którego nabycie prawa użytkowania wieczystego następuje z mocy samego prawa, a wydawana w tym przedmiocie decyzja administracyjna ma charakter deklaratoryjny. Wynika stąd, że podmiotem uwłaszczenia może być tylko osoba prawna ( lub jej następca prawny ) mogąca udokumentować, że w dniu 5 grudnia 1990 r. przedmiotowy grunt Skarbu Państwa był w jej zarządzie i tylko ona jest stroną w postępowaniu uwłaszczeniowym prowadzonym na gruncie powołanej ustawy i ma legitymację do udziału w tym postępowaniu, jak i do żądania wznowienia tego postępowania. Zatem legitymację do wznowienia tego postępowania mają tylko te osoby prawne, których w rozumieniu art. 28 kpa dotyczy postępowanie i które są adresatem kończącej postępowanie decyzji. Inne podmioty nie mogą uczestniczyć w tym postępowaniu uwłaszczeniowym i żądać wznowienia, bowiem ustawa nie reguluje ich sytuacji. Potwierdzeniem faktu, iż przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowej osoby prawnej P., jest decyzja Urzędu Miejskiego w K. z dnia [...] sierpnia 1988r. Znak: [...] o naliczeniu opłat uzupełniona wyciągiem z rejestru ewidencji gruntów oraz oświadczenie pełnomocników P. S.A. z dnia [...] grudnia 2003 r. Postępowanie uwłaszczeniowe nie dotyczy natomiast innych podmiotów, nawet wówczas gdy mają one roszczenie o zwrot nakładów poniesionych na uwłaszczonej nieruchomości, które może być dochodzone tylko w postępowaniu cywilnym. Mają one wówczas jedynie interes faktyczny, nie objęty dyspozycją art. 28 kpa. Wyjątkiem od tej reguły są wnioski złożone przez byłych właścicieli uwłaszczonych nieruchomości, bowiem jak wynika z art. 200 ust 4 wyżej cytowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, uwłaszczenie państwowych osób prawnych nie może naruszać praw osób trzecich. Skarżąca jak wynika z akt sprawy, nie jest byłym właścicielem przedmiotowej nieruchomości, a zatem nie zostało naruszone prawo osób trzecich w niniejszej sprawie. Nie posiada również dokumentu wskazującego, iż w dniu 5 grudnia 1990 r. miała tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości, a więc nie mogła być uczestnikiem postępowania uwłaszczeniowego na tej nieruchomości P.. Nie będąc stroną, nie może obecnie żądać wznowienia postępowania gdyż zgodnie z literalnym brzmieniem art. 145 § 1 pkt 4 kpa - wniosek taki może złożyć jedynie osoba uczestnicząca w tym postępowaniu, w takim charakterze. Krąg osób zakreśla przepis materialny - art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i z tego względu skarżąca jako osoba w nim nie wymieniona, nie będąc też osobą trzecią, której prawa rzeczowe zostały naruszone nie jest legitymowana do żądania wznowienia przedmiotowego postępowania. Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.