I SA/Wa 1603/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Miasta Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego Miasta Z. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] po rozpoznaniu wniosku Marszałka Województwa [...] o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] w części orzekającej w pkt 1 o wydzieleniu działek nr [...],[...] i [...] z obrębu [...] oraz [...] z obrębu [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa oraz w pkt 2 stwierdzającą wydanie powyższej decyzji w części orzekającej o wydzieleniu działki [...] z obrębu [...] z naruszeniem prawa (art. 93 ust. 1 i art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami) jednak z powodu wywołania nieodwracalnych skutków prawny odmawiającej stwierdzenia nieważności powyższej decyzji w tej części, uchyliło w części pkt 1 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2008 r. i stwierdziło, że decyzja Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] w części orzekającej o wydzieleniu działek nr ew. [...] i [...] z obrębu 1[...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jednakże nie stwierdziło jej nieważności w tej części z uwagi na nieodwracalne skutki prawne, a w pozostałej części decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] Burmistrz Miasta Z. zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działki o numerach [...],[...] i [...] z obrębu [...] oraz [...],[...] i [...] z obrębu [...] , położonej w Z. w rejonie ulic [...] i [...]. W dniu 3 września 2007 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynął wniosek Burmistrza Miasta Z. o zbadanie zgodności z prawem decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. w części dotyczącej przejęcia pod drogi publiczne działek o nr ewid. [...],[...],[...] z obrębu [...] oraz [...] i [...] z obrębu [...]. Wbrew rozstrzygnięciu zawartemu w decyzji przedmiotowe działki nie są przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi publiczne, lecz pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta Z. nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. w części orzekającej o wydzieleniu działek nr [...],[...] i [...] w obrębie [...] oraz [...] z obrębu [...]. Ponadto Kolegium stwierdziło wydanie powyższej decyzji w części orzekającej o wydzieleniu działki nr [...] z obrębu [...] z naruszeniem prawa, jednakże wobec wywołania nieodwracalnych skutków prawnych odmówiono stwierdzenia nieważności w/w orzeczenia w tej części. W uzasadnieniu organ podał, że nieruchomość objęta decyzją nr [...] zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działki nr ew: [...],[...] i [...] z obrębu [...] oraz [...],[...] i [...] z obrębu [...] położona jest na terenie oznaczonym w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Z. symbolem [...] przeznaczonym pod zabudowę usługami oświaty (tj. działka nr ew. [...] i [...] z obrębu [...]), pozostałe zaś działki znajdują się na terenie oznaczonym symbolem [...] – stanowiącym teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz częściowo pod pasy drogowe ulic [...]. W wyniku podziału w/w nieruchomości powstały działki o nr [...],[...] i [...] w obrębie [...] oraz [...] i [...] z obrębu [...], które w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie są uwidocznione jako drogi gminne. Zatem nie ma możliwości przejęcia ich pod drogi publiczne, tak jak zostało do dokonane w decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. Dlatego też zdaniem organu zatwierdzenie projektu podziału przedmiotowej nieruchomości rażąco narusza prawo tj. art. 93 ust. 1 i 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wobec czego organ stwierdził nieważność tej decyzji w części orzekającej o wydzieleniu działek nr [...],[...] i [...] w obrębie [...] oraz [...] z obrębu [...]. Natomiast w stosunku do działki nr [...] z obrębu [...] Kolegium stwierdziło wydanie decyzji w tym zakresie z rażącym naruszeniem prawa, lecz z uwagi na nieodwracalne skutki prawne odmówiło stwierdzenia jej nieważności. Działka [...] z obrębu [...] została zbyta aktem notarialnym, wobec czego wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył Marszałek Województwa [...], podnosząc iż stwierdzenie przez Kolegium nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. w części orzekającej o wydzieleniu działek nr [...] i [...] w obrębie [...] oraz [...] z obrębu [...] nie może być skuteczne, albowiem przywraca istnienie pierwotnych działek nr [...] i [...] z obrębu [...], których podział został zatwierdzony decyzją Burmistrza Miasta Z. Z działek nr [...] i [...] z obrębu [...] wydzielone zostały działki: [...], które aktami notarialnymi zostały sprzedane. Powstały zatem nieodwracalne skutki prawne. Marszalek Województwa [...] wskazał, że odnośnie działki nr [...] z obrębu [...], Kolegium błędnie ustaliło iż została ona przez Marszałka Województwa [...] zbyta, albowiem stałą się własnością Gminy Z. Jednakże z uwagi na zbycie innych działek: [...] z obrębu [...], powstały nieodwracalne skutki prawne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpoznając sprawę uznało stanowisko Marszałka Województwa [...] odnośnie działek [...] i [...] z obrębu [...] za zasadne, podzielając jego pogląd również w sprawie dotyczącej działki nr [...] z obrębu [...] (działka ta nie została zbyta jak błędnie ustaliło Kolegium pierwszy raz rozpoznając sprawę, albowiem zbyta została działka o takim samym numerze, ale z obrębu [...]). Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2008 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Burmistrz Miasta Z. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania tj. art. 77 § 1 i 2, art. 80 i art. 156 § 2 kpa oraz naruszenie art. 93 ust. 1 i art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej nie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie orzeczenia o wydzieleniu działki ewid. nr [...] z obrębu [...] z uwagi na nieodwracalne skutki prawne oraz o utrzymanie w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2008 r. w pozostałej części. W uzasadnieniu Burmistrz Miasta Z. podniósł, że w związku z wnioskiem Marszałka Województwa [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy została wydana zaskarżona decyzja, która uchyliła w części decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2008 r. stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Miasta Z. w zakresie dotyczącym działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...] i orzekła, że w tej części decyzja Burmistrza Miasta Z. rażąco narusza prawo, ale ze względu na nieodwracalne skutki prawne nie można było stwierdzić jej nieważności. Za nieodwracalne skutki prawne organ uznał brak możliwości powrotu do pierwotnej działki (przed podziałem) o nr [...]. Powyższa teza zdaniem skarżącego jest błędna, ponieważ oznaczenia działek ewidencyjnych dokonuje się zgodnie z przepisami odrębnymi w zakresie geodezji i kartografii, w szczególności dotyczących ewidencji gruntów i budynków. Czynność ta zdaniem skarżącego ma charakter techniczno – formalny i dokonuje się jej na etapie opracowania dokumentacji technicznej w formie operatu geodezyjnego przyjmowanego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W decyzji o podziale nieruchomości, która jest wydawana na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, oznaczenie to znajduje się wyłącznie jako potwierdzenie stanu określonego na potrzeby ewidencji gruntów i budynków w trakcie wykonywania dokumentacji technicznej. Niezależnie od powyższego w przypadku stwierdzenia rozbieżności w oznaczeniu numeru działek, oznaczenia takiego można dokonać na podstawie innej technicznej dokumentacji geodezyjnej na wniosek strony, bądź podjąć z urzędu przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków. Czynność sprostowania lub zmiany oznaczenia działek ewidencyjnych nie jest zatwierdzana decyzją administracyjną, a ma charakter wyłącznie techniczno – formalny, nie stanowi więc nieodwracalnego skutku prawnego. Bezspornym zdaniem skarżącego jest, że zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać jeśli jest on zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w szczególności w zakresie wydzielonych części nieruchomości pod drogi publiczne. W powyższym przypadku, w obu decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzono, że wydzielenie działki ewid [...] w obrębie [...] jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. W myśl powyższego zdaniem skarżącego nie można uznać tego gruntu jako drogi publicznej i stwierdzić, że na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami Gmina Miasto Z. nabyła prawo własności tej nieruchomości z mocy prawa. Dla zbytych przez właściciela części nieruchomości z dawnej działki nr [...] wydzielona działka ewid. [...] nie stanowi również bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U Nr 153, poz. 1269) Sąd Administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem materialnym i procesowym. Dokonuje tego w oparciu o materiał dokumentacyjny znajdujący się w aktach sprawy. Należy podnieść, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Działając w oprawcie na powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. uchylająca w części jego własną decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w zakresie dotyczącym wydzielenia działek ewid. o nr [...],[...] i [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa i orzekającą, że powyższa decyzja w zakresie dotyczącym działek ewid. nr [...] i [...] została wprawdzie wydana z rażącym naruszeniem prawa, ale nie można stwierdzić jej nieważności w tym zakresie z powodu wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych, a w pozostałej części utrzymująca pierwszą swoją decyzję w mocy. Decyzja Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] lipca 2006 r. zatwierdzająca podział nieruchomości opisanej w księdze wieczystej "[...]" oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne [...],[...] i [...] z obrębu [...] oraz [...],[...] i [...] z obrębu [...] została wydana na podstawie art. 93 ust. 1 i 2 i art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Należy zaznaczyć, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, ponieważ stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od generalnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 § 1 KPA, zgodnie z którą decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt. 2 KPA organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przy czym rażące naruszenie prawa musiało zaistnieć w dniu wydania zaskarżonej decyzji, a zatem decydujące znaczenie ma tutaj stan prawa istniejący w dniu wydania tej decyzji. Zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem sądowym oraz doktryną przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że organ słusznie uznał, iż Burmistrz Miasta Z. wydając decyzję podziałową z dnia [...] lipca 2006 r. rażąco naruszył prawo – art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 1603 ze zm.), ponieważ wydzielone jako drogi gminne dz. ewid o nr [...],[...] i [...] z obrębu [...] w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta Z. nie są uwidocznione jako drogi gminne, zatem nie ma możliwości przejęcia ich pod drogi publiczne. Z treści art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika wprost, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego , przy czym zgodność z ustaleniami tego planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Natomiast z treści art. 98 tej ustawy wynika, że tylko działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Jednak kluczowym zagadnieniem w rozpatrywanej sprawie jest ustalenie czy organ ponownie rozpatrujący sprawę na skutek odwołania Marszałka Województwa [...] (wnioskodawcy podziału nieruchomości) słusznie uznał, że w stosunku do wydzielonych dz. ewid. nr [...] i [...] nastąpiły nieodwracalne skutki prawne i uchylił własną decyzję stwierdzającą nieważność decyzji podziałowej w tym zakresie. Sądowi orzekającemu w sprawie znane jest orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych (skutek ex tunc). Jednak w tej konkretnej sprawie, chociaż nie ma prawnych możliwości powrotu do pierwotnej (z przed podziału) bardzo dużej działki ewidencyjnej o nr [...] (obręb [...]) o powierzchni [...]m 2, ponieważ kilka wydzielonych z niej działek (od nr [...]do [...]) budowlanych zostało zbyte aktami notarialnymi, możliwe jest naprawienie błędu organu bez naruszania praw osób trzecich (nabywców wydzielonych działek). Istotnym bowiem w sprawie jest, że duża działka ewidencyjna o nr [...] (pow. [...] ha) wydzielona również z dawnej działki nr [...] bezpośrednio przylegająca do spornej działki nr [...] oraz sporna działka błędnie uznana za drogę gminną nie zostały jeszcze zbyte, ani zagospodarowane zgodnie z ich przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego Miasta Z. Ponieważ istnieje możliwość zmiany oznaczenia działki ewidencyjnej zgodnie z odrębnymi przepisami obowiązującymi w zakresie geodezji i kartografii z tego powodu, że czynność taka ma charakter techniczny i nie jest zatwierdzana decyzją administracyjną, dotychczasowe oznaczenie spornej działki nie jest nieodwracalne. Zmieniając nr działki organ może również zmienić jej przeznaczenie z zachowaniem dotychczasowych granic i uznać ją za drogę wewnętrzną, co byłoby zgodne z zapisami planu miejscowego. Działka ta nadal stanowiłaby drogę poprzez którą nabywcy działek budowlanych mieliby dostęp do drogi publicznej. Nie uwzględnienie przez organ odwoławczy tej szczególnej sytuacji dotyczącej stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy i uchylenie decyzji własnej w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej Burmistrza Miasta Z. w części dotyczącej działki [...] z obrębu [...] będącej przedmiotem skargi z powodu zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych narusza zdaniem Sądu ważny interes społeczny wynikający z treści art. 7 KPA z tego powodu że błąd jednego organu samorządowego, spowoduje znaczne korzyści dla innego organu samorządowego kosztem budżetu Miasta Z., przy czym w żaden sposób cofnięcie skutków tego błędu nie naruszy interesu osób trzecich. Organ ponownie rozpatrując sprawę powinien uwzględnić powyższe rozważania zwłaszcza dotyczące respektowania interesu społecznego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.