I SA/Wa 1604/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Iwona Kosińska Protokolant referent stażysta Andżelika Abramowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2016 r. sprawy ze skargi A.W., M.M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wnioskiem z dnia 16 czerwca 2007 r., sprecyzowanym w piśmie z dnia 10 listopada 2008 r. A. W. wystąpił o stwierdzenie nieważności orzeczenia Starosty Powiatowego we [...] z dnia [...] kwietnia 1950 r. [...] w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego jego matki E. W. o powierzchni [...] ha wraz z budynkami, położonego we wsi [...], gmina [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww orzeczenia. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. W. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 833/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność ww decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazując, że została ona skierowana do osoby zmarłej. Ponownie rozpatrując sprawę niniejszą Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że orzeczenie Starosty Powiatowego we [...] z dnia [...] kwietnia 1950 r. wydane zostało na podstawie art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego. Zgodnie z treścią tego przepisu nieruchomości ziemskie położone w województwach: białostockim, lubelskim, rzeszowskim i krakowskim w obrębie pasa granicznego przewidzianego w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 23 grudnia 1927 r. o granicach Państwa (Dz.U.R.P. z 1937 r. nr 11, poz. 83) oraz w powiatach: biłgorajskim, krasnostawskim i lubelskim województwa lubelskiego oraz brzozowskim i przeworskim województwa rzeszowskiego mogły być przejmowane na własność Państwa w całości lub w części, jeżeli nie pozostawały w faktycznym władaniu właścicieli albo ich właściciele nie zamieszkiwali na miejscu. Organ II instancji podniósł, że organ I instancji bezspornie ustalił, że w dniu wydania orzeczenia nacjonalizacyjnego E. W. była właścicielką przejętej nieruchomości, nie władała nią faktycznie. Mieszkała bowiem we wsi [...], powiat [...]. Ustalenia powyższe wynikają z karty przesiedleńczej E. W. nr [...] z [...] lipca 1947 r. oraz z oświadczenia A. W. z 4 października 2010 r. Minister w związku z powyższym uznał, że zaistniały w niniejszej sprawie stan faktyczny wyczerpuje dyspozycję art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. Odnośnie podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia art. 75 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U.R.P. nr 45, poz. 416) Minister stwierdził, że jest on bezzasadny. Z treści tego przepisu wynika, że każda decyzja powinna zawierać powołanie się na podstawę prawną, datę, osnowę decyzji, oznaczenie jej rodzaju, podpis władzy oraz wskazać, czy przysługuje od niej odwołanie czy skarga. W ocenie Ministra kwestionowana decyzja czyni zadość ww wymaganiom. Organ odwoławczy wskazał również, że ogólny opis mienia przejętego na mocy tej decyzji nie przesądza o rażącym naruszeniu art. 75 rozporządzenia. Ponadto Minister podniósł, że skoro w postępowaniu nadzorczym do wykazania rażącego naruszenia prawa konieczne jest niezbite i jednoznaczne potwierdzenie faktu, że wydane przez dany organ rozstrzygniecie pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią określonego przepisu prawa, to mając na uwadze, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy takiej oczywistej sprzeczności nie potwierdza, to organ I instancji prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia. Jednocześnie Minister stwierdził, że w sprawie niniejszej nie wystąpiły inne przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. W. i M. M. zarzucając jej naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w kwestionowanym orzeczeniu w odniesieniu do E. W. nie uwzględniono [...] ha gruntów położonych w [...] oraz [...] ha znajdujących się w kol. [...], które również stanowiły jej własność. Ponadto w kwestionowanym orzeczeniu nie wskazano numerów ani nie opisano granic nieruchomości, ograniczając się jedynie do podania ogólnej powierzchni, bez wyszczególnienia gruntów oraz budynków, nasadzeń i inwentarza. Stanowi to w ocenie skarżących naruszenie art. 3 i 7 dekretu z 27 lipca 1949 r. oraz art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Podniesiono również, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] decyzją z dnia [...] lipca 1957r. orzekło zwrot w całości gospodarstwa tj. [...] ha wraz z budynkami, co nie miało miejsca, ponieważ stronie namierzono jedynie [...] ha i nie zwrócono budynków. W ocenie skarżących kwestionowane orzeczenie jest również wadliwe z tego powodu, że w podstawie prawnej wskazano art. 1 dekretu z 27 lipca 1949r., nie wskazano zaś ustępu tego artykułu. Podniesiono także, że E. W. została pozbawiona możliwości wniesienia odwołania od orzeczenia, ponieważ przebywała w miejscowości [...] w powiecie [...], a ogłoszenie orzeczenia nastąpiło poprzez jego wywieszenie na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego we [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2015 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia Starosty Powiatowego we [...] z dnia [...] kwietnia 1950 r. w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości we wsi [...], gmina [...], stanowiącej w dacie przejęcia własność E. W. Postępowanie dotyczące oceny kwestionowanego orzeczenia toczyło się w trybie nieważnościowym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja podlegająca kontroli dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest zatem ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7 marca 1996 r. III ARN 70/95 OSNP 1996/18/258, w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, ale musi to być rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 23 grudnia 2004 r. sygn. akt OSK 992/04, wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt V S.A. 535/94, wyrok NSA z dnia 27 października 2003 r. sygn. akt IV S.A. 905/02, wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r. sygn. akt V S.A. 2998/99, wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r. sygn. akt III S.A. 1935/99) przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki: zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne, społeczne -skutki, które wywołała decyzja są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną decyzji. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. A zatem reasumując, z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty i bezsporny został naruszony przepis prawny i jednocześnie niemożliwe jest dokonanie jego odmiennej wykładni. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, iż w ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy słusznie uznały, iż powyższe przesłanki nie zaistniały w rozpatrywanej sprawie. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. organy orzekające badały stan faktyczny i prawny z daty wydania kwestionowanego w postępowaniu nieważnościowym orzeczenia. Kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym orzeczenie z dnia [...] kwietnia 1950r., w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości we wsi [...], stanowiącej w dacie przejęcia własność E. W. wydane zostało na podstawie art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339, ze zm.). Zgodnie z treścią art. 1 ww dekretu mogą być przejmowane na własność Państwa w całości lub w części nieruchomości ziemskie położone w województwach: białostockim, lubelskim; rzeszowskim i krakowskim w obrębie pasa granicznego, przewidzianego w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 23 grudnia 1927 r. o granicach Państwa (Dz. U. R. P. z 1937 r. Nr 11, poz. 83), oraz w powiatach: biłgorajskim, krasnystawskim i lubelskim województwa lubelskiego oraz brzozowskim i przeworskim województwa rzeszowskiego, jeżeli nie pozostają w faktycznym władaniu właścicieli albo ich właściciele nie zamieszkują na miejscu. Tak ukształtowana regulacja prawna powoduje, że rozstrzygające znaczenie dla oceny legalności kwestionowanego orzeczenia nacjonalizacyjnego ma to, czy E. W. faktycznie władała czy też nie nieruchomością ziemską, która została przejęta na własność Państwa kwestionowanym orzeczeniem i czy ewentualnie wówczas zamieszkiwała w miejscu położenia nieruchomości. W sprawie organy bezspornie ustaliły, że w dacie wydania orzeczenia nacjonalizacyjnego E. W. faktycznie nie władała swoją nieruchomością ziemską, ponieważ zamieszkiwała wówczas we wsi [...] w powiecie [...]. Powyższe wynika z treści pisma skarżącego z dnia 4 października 2010 r. Również z karty przesiedleńczej z dnia [...] lipca 1947 r. nr [...] wynika, że E. W. została przesiedlona do innego miejsca zamieszkania. Wobec powyższego należy uznać, że ustalony przez organy w sprawie stan faktyczny wyczerpuje dyspozycję art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. Zarzuty skargi dotyczące braku wskazania w podstawie prawnej kwestionowanego orzeczenia ustępu art. 1 dekretu należy uznać za chybione. Z orzeczenia bowiem jasno wynika, że dotyczy ono przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gruntów (gospodarstw) nie będących w faktycznym władaniu właścicieli. Nie można również podzielić stanowiska skarżących upatrujących nieważności postępowania w nieprecyzyjnym, ich zdaniem, opisie przejmowanej nieruchomości , co miałoby stanowić rażące naruszenie art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341), według którego każda decyzja powinna zawierać powołanie się na podstawę prawną, datę, osnowę decyzji, oznaczenie jej rodzaju, podpis władzy oraz wskazać, czy przysługuje od niej odwołanie czy skarga. Kwestionowane orzeczenie, choć stanowi o przejęciu na własność Państwa wszelkiego mienia położonego w gromadzie [...], gmina [...] pochodzącego z gruntów ukazowych nie mających urządzonej hipoteki, a składających się z gospodarstw rolnych wraz z zabudowaniami, drzewostanami, inwentarzem żywym i martwym, to jednak zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne decyzji o jakich stanowi wspomniany przepis rozporządzenia, a ponadto zawiera opis gospodarstwa rolnego E. W. przez podanie jego powierzchni ([...] ha) i wskazanie, że zostaje ono przejęte przez Państwo z budynkami (poz. 45). Brak uściślenia , jak dowodzą skarżący, w przedmiocie usytuowania przejętej nieruchomości, określenia jej granic, wskazania numerów działek nie może stanowić w przekonaniu Sądu o rażącym naruszeniu wspomnianego przepisu. Podkreślić należy, że przepisy dekretu z dnia 27 lipca 1949r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U Nr 46 poz. 339), na podstawie których nastąpiło przejęcie przedmiotowego gospodarstwa rolnego w ogóle nie wskazywały sposobu w jaki przejęcie to miało mieć miejsce, a zwłaszcza nie podawały sposobu określania przejmowanych nieruchomości. Sytuację w tej materii zmieniło dopiero rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz.U Nr 45, poz. 416), wydane na podstawie art. 3 ust. 2 dekretu, które zaczęło obowiązywać z dniem 7 listopada 1950 r. Według § 1 tego rozporządzenia przejmowane na własność państwa nieruchomości ziemskie (lub ich części) w razie, gdy granice ich zostały zatarte, określa się w orzeczeniu przez opis granic zespołu gruntów, składających się na te nieruchomości lub przez wymienienie nieruchomości o ustalonych granicach, które bezpośrednio otaczają ten zespół gruntów. Zauważyć jednak trzeba, że powyższe rozporządzenie dotyczy sposobu określania jedynie tych nieruchomości , których granice zostały zatarte lub gdy właściciel przejmowanych nieruchomości jest nieznany. Nie miało ono zatem zastosowania do nieruchomości, których granice były ustalone lub właściciele znani. Z treści orzeczenia nie wynika, aby granice opisanej w niej nieruchomości E. W. uległy zatarciu, nie wskazywali na tę okoliczność także skarżący. Jest też oczywiste, że wspomniane rozporządzenie weszło w życie już po dacie wydania kwestionowanego orzeczenia, nie mogło mieć zatem zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Skoro zatem przepisy dekretu z 27 lipca 1949 r. nie wspominały o konieczności ścisłego określania granic przejmowanych nieruchomości, to organy słusznie przyjęły, że nie zachodzi tu rażące naruszenie prawa rozumiane jako oczywiste naruszenie wyraźnej, nie budzącej wątpliwości normy prawa materialnego lub normy prawa procesowego. Z rażącym naruszeniem prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. nie może być bowiem utożsamiane każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. Jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 listopada 1999 r. (IV SA 1632/97 LEX 48665) zgodnie z art. 3 dekretu to właścicielom nieruchomości przejętych na własność Państwa przysługiwała możliwość nabycia gruntów rolnych, a na poczet ceny nabycia zaliczana była wartość nieruchomości przejętej (art. 7), stąd dla zapewnienia właścicielom możliwości ubiegania się o grunty rolne na zasadach wymienionych w art. 5 niezbędnym było wskazanie w decyzji o przejęciu gruntów danych dotyczących przejmowanej nieruchomości przez podanie danych co do ich powierzchni. Wskazanie w orzeczeniu z dnia [...] kwietnia 1950 r. danych co do powierzchni przejmowanych nieruchomości, których właścicielem była E. W. z zaznaczeniem, że przejęcie obejmuje także budynki spełniało wymogi osnowy decyzji, a w konsekwencji umożliwiało uzyskanie przez osobę, której odjęto tym orzeczeniem tytuł własności, możliwość uzyskania ekwiwalentu w postaci zarachowania wartości przejętych gruntów na poczet ceny nabycia innych gruntów rolnych zgodnie z art. 5 wspomnianego dekretu. Bez znaczenia pozostaje przy tym, że w orzeczeniu nie wskazano numerów ewidencyjnych przejętych nieruchomości, co zarzucają skarżący. Niezależnie od powyższego przypomnieć bowiem należy, że kataster nieruchomości, z którego wynikałby szczegółowy opis nieruchomości, funkcjonował jedynie na obszarach byłego zaboru niemieckiego i austriackiego. Konieczność sporządzenia jednolitego katastru na ziemiach polskich ustanowił dekret z dnia 24 września 1947 r. o katastrze gruntowym i budynkowym (Dz.U Nr 61, poz. 344). Według jego art.4 operat katastralny zawierał dane: a) co do gruntu - położenie, granice, obszar, sposób korzystania i klasę, b) co do budynków - położenie, przeznaczenie, materiał, z jakiego zostały wykonane, datę wystawienia oraz szczegółowy opis, c) co do osoby właściciela – nazwisko i imię, imiona rodziców oraz miejsce zamieszkania. Jednak przepisy wykonawcze umożliwiające dokonywanie wpisów do katastru zostały wprowadzone dopiero rozporządzeniem Ministra Budownictwa z dnia 6 grudnia 1950 r. w sprawie postępowania przy organizacji, zakładaniu i prowadzeniu katastru gruntowego i budynkowego (Dz.U Nr 57, poz. 520). Stosownie do § 11 pkt.1 i 2 rozporządzenia prowadzenie katastru polega m.in. na zakładaniu rejestrów gruntów i budynków zawierających dane wymienione w art. 4 dekretu, uzyskane w wyniku dokonanego spisu i opisu i wpisywaniu do tych rejestrów wszelkich zmian co do danych wymienionych w art. 4 dekretu. Przepisy te nie obowiązywały jednak w dacie wydawania przedmiotowego orzeczenia, stąd też dla oceny prawidłowości opisania przejętych nieruchomości nie mogą mieć one decydującego znaczenia. Zarzut skargi, co do wskazania w kwestionowanym orzeczeniu mniejszej powierzchni przejętego gospodarstwa od gospodarstwa, którego właścicielką była E. W. wykracza poza ramy przedmiotowego postępowania. Ponadto zgodnie z treścią art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. nieruchomości ziemskie mogły być przejmowane w całości lub w części. Fakt zwrotu przejętego gospodarstwa o powierzchni mniejszej niż wymieniona w kwestionowanym orzeczeniu również wykracza poza zakres niniejszego postępowania. Organy orzekające nie były bowiem uprawnione w postępowaniu nadzorczym do badania czy E. W. była właścicielką innych nieruchomości. Nie są uzasadnione również zarzuty skarżących dotyczące pozbawienia E. W. możliwości wniesienia odwołania poprzez dokonanie ogłoszenia kwestionowanego orzeczenia przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń. Okoliczności te mogły stanowić przesłankę dla wznowienia postępowania zakończonego decyzją o przejęciu, natomiast nie mogą być poczytane jako podstawa stwierdzenia nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.