I SA/Wa 1606/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogdan Wolski (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Jolanta Dargas Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2010 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę. Minister Infrastruktury w decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania Z. i S. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], w której odmówiono uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2002 r., nr [...], o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty T. z dnia [...] kwietnia 2002 r., nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. W dniu [...] marca 1977 r. Z. i S. S. zawarli – w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) – umowę sprzedaży Skarbowi Państwa działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej we wsi S. "pod zarząd i użytkowanie Kopalni i Zakładów [...] w T., z przeznaczeniem pod zwałowisko zewnętrzne Kopalni [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że wnioskiem z dnia 15 grudnia 2001 r. Z. i S. S. zwrócili się do Starosty T. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Starosta T. decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. umorzył postępowanie o zwrot wymienionej nieruchomości jako bezprzedmiotowe, a następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2002 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie w wyroku z dnia 13 sierpnia 2003 r. (sygn. akt SA/Rz 1128/02) oddalił skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2002 r. Z ustaleń organu wynika, że Z. i S. S. wystąpili do Wojewody [...] o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] maja 2002 r., wskazując jako podstawę wznowienia art. 145a § 1 k.p.a. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r., (K 6/05), a następnie Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. wznowił postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] maja 2002 r., wskazując, iż przepisy prawa, których niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r., nie stanowiły podstawy wydania kwestionowanej decyzji. Z. i S. S. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, iż organ pierwszej instancji nie przeanalizował całości wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r. oraz nie zajął stanowiska wobec twierdzeń wnioskodawców żądających zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Minister Infrastruktury stwierdził, że wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową, polegającą na stworzeniu możliwości ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy już zakończonej wydaną decyzją ostateczną, w sytuacji gdy postępowanie administracyjne prowadzące do wydania tej decyzji było dotknięte kwalifikowaną wadą prawną. Wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną uzależnione jest od tego, czy wniosek spełnia wymogi formalne, a zatem czy pochodzi od strony postępowania, oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. i art. 145a § 1 k.p.a. oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów określonych w art. 148 k.p.a. i 145a § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że dopiero ustalenie, że powołana przez wnioskodawców przesłanka wznowienia rzeczywiście wystąpiła skutkuje możliwością uchylenia dotychczasowej decyzji i ponownym rozstrzygnięciem sprawy co do istoty w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Natomiast w sytuacji, gdy przesłanka wznowienia nie wystąpiła w sprawie, właściwy organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej stosownie do art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Minister Infrastruktury wskazał ponadto, że art. 145a § 1 k.p.a. może stanowić podstawę do wznowienia postępowania wówczas, gdy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdza niezgodność aktu normatywnego z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Z ustaleń organu wynika, że jako podstawę wniosku o wznowienie postępowania strony wskazały art. 145a k.p.a., opierając swoje stanowisko o wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r., na mocy którego orzeczono o niezgodności z Konstytucją RP przepisów art. 136 ust. 6, części art. 137 ust. 2 i art. 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603) oraz art. 15 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492). Minister Infrastruktury wskazał, że podstawą prawną decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2002 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty T. z dnia [...] kwietnia 2002 r. umarzającej postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w S., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha na rzecz byłych właścicieli – Z. i S. S., był art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomości. Zgodnie z art. 229 powołanej ustawy roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Minister Infrastruktury wyjaśnił, że z akt przedmiotowej sprawy administracyjnej wynika, iż przedmiotowa nieruchomość znajdowała się od dnia 5 grudnia 1990 r. w użytkowaniu wieczystym Kopalni i Zakładów [...] w T., co zostało potwierdzone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 1993 r. w odniesieniu do działki [...] i decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 1998 r. w odniesieniu do działki nr [...]. W ocenie organu odwoławczego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r. nie ma wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie, gdyż Trybunał Konstytucyjny nie orzekł o niezgodności z Konstytucją RP art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który stanowił podstawę do wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2002 r. Zatem, zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie nie zaistniała wskazana przez strony przesłanka wznowienia postępowania z art. 145a § 1 k.p.a., a wobec tego Wojewoda [...] prawidłowo odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia [...] maja 2002 r. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r. wnieśli Z. i S. S., nie zgadzając się ze stanowiskiem organu. Skarżący, zarzucili, iż decyzja jest nietrafna. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji i orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości względnie wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami z art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 7 Konstytucji RP, a w konsekwencji – zawieszenie postępowania do czasu wydania orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, iż skoro Trybunał Konstytucyjny uznał przepis art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami za niezgodny z Konstytucją, to na tle niniejszej sprawy pozostaje do rozstrzygnięcia problem zgodności art. 229 z tym najwyższym aktem prawnym. Utrzymanie bowiem w obrocie prawnym normy niekonstytucyjnej narusza w sposób rażący określoną w Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego poprzez naruszenie istoty konstytucyjnej ochrony prawa własności i konstytucyjnych zasad dopuszczalnego wywłaszczenia. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 27 października 2009 r. odrzucił skargę S. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Ocena zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", nie potwierdza, aby w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji. Z. S. i S. S. wystąpili o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2002 r., w której utrzymano w mocy decyzję Starosty T. z dnia [...] kwietnia 2002 r. o umorzeniu postępowania o zwrot nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] ha, położonej we wsi S. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie w wyroku z dnia 13 sierpnia 2003 r. (sygn. akt SA/Rz 1128/02) oddalił skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2002 r. W podaniu wskazano, jaką podstawę wznowienia postępowania, art. 145a § 1 k.p.a. i okoliczność wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r., (K 6/05). Wymienienie w podaniu jednej z podstaw wznowienia postępowania i wniesienie tego podania w terminie określonym w art. 145a § 1 k.p.a., uzasadniało wydanie przez Wojewodę [...] postanowienia z dnia [...] maja 2008 r. o wznowieniu postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda [...], odmawiając w decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. uchylenia decyzji z dnia [...] maja 2002 r., a następnie Minister Infrastruktury utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, nie naruszyły art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż z bezspornych okoliczności sprawy wynika, iż nie istniały podstawy do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Organy obu instancji prawidłowo ustaliły, iż przepisy prawa, które były przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego nie stanowiły podstawy wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2002 r. W wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r. (K 6/05) Trybunał Konstytucyjny wydał rozstrzygnięcie co do zgodności z Konstytucją przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( art. 136 ust. 6, art. 137 ust. 2, art. 229a) oraz art. 15 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność wymienionych przepisów z Konstytucją. Decyzje dotyczące wniosku Z. i S. S. z dnia 15 grudnia 2001 r. zawierającego żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostały oparte na art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarcze nieruchomościami. Przepis ten stanowi, iż roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Mając na uwadze, iż w postępowaniu dotyczącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ustalono, iż prawo użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu zostało sprzedane przez Kopalnie i Zakłady [...] w T. osobie fizycznej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, stwierdzono brak podstaw, w oparciu o powołany art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do uwzględnienia wniosku. W konsekwencji uznano za zasadne umorzenie postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2002 r., w której wydano rozstrzygnięcie kończące postępowanie zainicjowane wnioskiem z dnia 15 grudnia 2001 r. było przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 13 sierpnia 2003 r. oddalił skargę wniesioną przez Z. i S. S. Z powyższego wynika ostatecznie, iż Trybunał Konstytucyjny nie orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja dotycząca wniosku z dnia 15 grudnia 2001 r., a zatem nie zaistniała ustawowa przesłanka do uchylenia decyzji dotyczącej wniosku o zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i ponownego rozstrzygnięcia sprawy co do istoty zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Natomiast uzasadnione było zakończenie postępowania administracyjnego w sposób określony w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Podsumowując Sąd wskazuje, że przepisy uznane przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r. (K 6/05) za niezgodne z Konstytucją nie stanowiły podstawy prawnej ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2002 r. Wobec tego w toku postępowania administracyjnego dotyczącego podania o wznowienie postępowania zakończonego wymienioną decyzją, organy obu instancji nie naruszyły prawa odmawiając uchylenia tej decyzji. Należy przy tym zaznaczyć, iż w ramach niniejszego postępowania sądowego przeprowadzono wyłącznie ocenę zgodności z prawem aktów wydanych w ramach postępowania zainicjowanego podaniem o wznowienie postępowania i prawidłowości stanowiska zajętego przez organy obu instancji co do istnienia przesłanki określonej w art. 145a k.p.a. Poza zakresem niniejszego postępowania sądowego była kontrola legalności decyzji z dnia [...] maja 2002 r. Czynności w tym zakresie zostały przeprowadzone w ramach postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie w wyroku z dnia 13 sierpnia 2003 r. (sygn. akt SA/Rz 1128/02). Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej ujętego w pkt 2. petitum skargi. Zgodnie z art. 193 Konstytucji, którego treść została powtórzona w art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Zatem warunkiem, przesłanką formalną pytania prawnego, jest funkcjonalna zależność pomiędzy tym pytaniem a sposobem rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu sądowym. Oznacza to, że przepis, którego zgodność z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, ma być przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego powinien stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Niespełnienie tego warunku prowadzi do umorzenia postępowania przez Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 39 § 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Odnosząc powyższe uwagi do wniosku skarżącej Sąd wyjaśnia, że pytanie prawne skierowane do Trybunału Konstytucyjnego nie mogło dotyczyć zgodności z Konstytucją art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż przepis ten nie stanowił podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Organy obu instancji rozstrzygnęły sprawę na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdzając wcześniej, iż decyzje kończące postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie zostały wydane w oparciu o przepisy wymienione w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r. Oznacza to, że nie istniałaby funkcjonalna zależność pomiędzy pytaniem prawnym dotyczącym zgodności z Konstytucją art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomości, a rozstrzygnięciem sprawy w postępowaniu sądowym, gdyż wcześniej przepis ten nie znalazł w ogóle zastosowania w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.