I SA/Wa 1606/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2011 r. sprawy ze skargi B.R. i E.R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości i ustalenia odszkodowania 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji Wojewody [...] w części, w której utrzymuje w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania; 2. stwierdza nieważność decyzji Starosty P. z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] w części dotyczącej odmowy ustalenia odszkodowania (pkt 2 decyzji); 3. w pozostałym zakresie skargę oddala. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania E.R. i B.R. od decyzji Starosty P. z dnia [...] maja 2010r. nr [...] dotyczącej odmowy zwrotu części nieruchomości położonej w P. w obrębie ewidencyjnym [...] oznaczonej jako część działki nr [...] oraz dotyczącej odmowy ustalenia odszkodowania za część ww. nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] i część działek nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przedmiotowa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2008 r., skierowanym do Prezydenta Miasta P., E.R. i B.R. wystąpili o zwrot części nieruchomości oraz wypłatę odszkodowania za pozostałą część nieruchomości. Pierwotnie wykupiona działka oznaczona była w ewidencji jako działka nr [...], dla której Państwowe Biuro Notarialne w P. prowadziło księgę wieczystą nr Kw. [...]. Wnioskodawcy wskazali, iż nieruchomość nabyta przez Skarb Państwa nie została przeznaczona na cel wywłaszczeniowy - pod budowę wodociągu. Do wniosku dołączyli kserokopię umowy sprzedaży - akt notarialny - z dnia [...] lipca 1987r., nr [...], sporządzony w Państwowym Biurze Notarialnym w P. Decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] Starosta P. umorzył postępowanie administracyjne, uznając je jako bezprzedmiotowe ze względu na brak podstawy z zakresu prawa materialnego do orzekania w tej sprawie. Od ww. decyzji złożyli odwołanie byli właściciele nieruchomości podnosząc, iż przedmiotowa nieruchomość została sprzedana na rzecz Skarbu Państwa na określony cel, tj. pod budowę wodociągu. Wskazali, że w ich ocenie ma zastosowanie w sprawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 tej ustawy. Organ drugiej instancji, decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], uchylił decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia zarzucając brak działań w kierunku zgromadzenia materiału dowodowego. Ponadto wskazał na niewłaściwe powołanie, nieobowiązującej w dacie nabycia nieruchomości, ustawy regulującej sprawy gospodarki nieruchomościami. Z mapy geodezyjno - prawnej przyjętej [...] listopada 2009r. do zasobu Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. wynika, że z podziału działki nr [...] o pow. [...] ha powstały działki ew. nr: [...], które w całości lub w części odpowiadają działce nr [...]. Właścicielem części roszczeniowej nieruchomości oznaczonej jako część działek nr [...] jest Gmina P. Pozostałe działki stanowią własność osób trzecich. W aktach sprawy znajduje się decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 1991r. nr [...] stwierdzająca nabycie przez Gminę P. z mocy prawa własności nieruchomości oznaczonej nr [...]. W dniu [...] lutego 2010 r. wnioskodawcy doprecyzowali swój wniosek w ten sposób, iż wnieśli o zwrot działki o obecnym numerze [...] oraz o wypłatę odszkodowania za pozostałą część nieruchomości, dawniej oznaczonej nr [...]. W aktach sprawy znajduje się ponadto pismo Urzędu Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2010 r., z którego wynika, że teren na którym zlokalizowana była przedmiotowa działka w dniu [...] lipca 1987 r. objęty był ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego [...] P., przyjętego Uchwałą Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] grudnia 1984 r., który przewidywał na tym obszarze zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] maja 2010r. nr [...] Starosta P. w pkt 1 odmówił zwrotu części wykupionej nieruchomości o pow. [...], oznaczonej jako część działki nr [...] oraz w pkt 2 odmówił ustalenia odszkodowania za części wykupionej nieruchomości o pow. [...] ha, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] oraz część działek nr [...] - położonych w P. w obrębie ewidencyjnym [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 136, art. 137 i art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W złożonym, od powyższej decyzji, odwołaniu E.R. i B.R. zarzucili nieprawidłowości w postępowaniu dowodowym, tym samym zakwestionowali rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Odwołujący się wnieśli o uchylenie decyzji oraz przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ drugiej instancji wskazał, iż w treści aktu notarialnego brak jest jakiegokolwiek zapisu, świadczącego o tym, iż przedmiotowa nieruchomość została nabyta na realizację celu publicznego. Brak jest również zapisu o załącznikach przedstawionych do sporządzenia aktu, które wskazywałyby na możliwość wykupu nieruchomości na realizację celu publicznego. Organ zaznaczył, że o przeznaczeniu nieruchomości na cel publiczny wskazują wyłącznie wnioskodawcy. Organ wskazał, że wbrew twierdzeniu odwołujących się organ pierwszej instancji dokonał poszukiwań dokumentów, mogących świadczyć o planowanej inwestycji celu publicznego w Urzędzie Miasta P. oraz w Archiwum Państwowym w P. Jednostki te poinformowały jednak, iż nie odnaleziono dokumentów dotyczących informacji na jaki cel publiczny została wykupiona działka nr [...]. W konsekwencji, Wojewoda [...] wskazał, że umowa sprzedaży działki nr [...] z dnia [...] lipca 1987 r. zawarta została w trybie cywilnoprawnym, a stan faktyczny sprawy pozwala stwierdzić, że brak było związku pomiędzy zbyciem nieruchomości w drodze zawartej umowy a zamiarem wywłaszczenia terenu pod jakikolwiek cel publiczny. Organ drugiej instancji podniósł, że przepisem art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami nie są objęte przypadki nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości, jeśli umowa nabycia została zawarta bez żadnego związku z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości w celu przeznaczenia terenu na cel publiczny. Taką umowę można określić jako zawieraną w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie zaś na jej podstawie. W odniesieniu do wniosku skarżących co do poszukiwania dowodów dotyczących innych, sąsiednich nieruchomości Wojewoda [...] zaznaczył, iż dowody takie nie mogą stanowić podstawy do orzekania w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnieśli E.R. i B.R. Skarżący zarzucili naruszenie art. 7, 8 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli wobec państwa oraz zaniechanie przeprowadzenia wnioskowanych dowodów (ustalenie sposobu przejścia własności działek sąsiednich na rzecz Skarbu Państwa). Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wojewoda [...], w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Zwrot nieruchomości w trybie przewidzianym w art. 136 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami dotyczy nieruchomości wywłaszczonych decyzjami administracyjnymi, a także takich, o których mowa w art. 216 ustawy. Przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, bądź jej części, jest uznanie, że stała się ona zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej (lub umowie zawartej w miejsce decyzji wywłaszczeniowej). W analizowanej sprawie brak jest dowodów wskazujących na wywłaszczenie, co potwierdziły właściwe organy, jak również wskazujących na ewentualny wykup - na podstawie umowy cywilnoprawnej z dnia lipca 1987r. - związany z realizacją celu publicznego. W konsekwencji, zdaniem Sądu, organy obu instancji słusznie odmówiły zwrotu nieruchomości, gdyż sprzedaż jej nastąpiła na podstawie dobrowolnej umowy cywilnoprawnej. W tym też zakresie skarga, jako nie mająca oparcia w zgromadzonym, materiale dowodowym podlega oddaleniu i brak jest podstaw do podważenia legalności decyzji w tym zakresie. Sąd jednak zauważa, że zarówno decyzja Wojewody [...] jak i poprzedzająca ją Starosty P. dotknięte są kwalifikowaną wadą uzasadniającą stwierdzenie ich nieważności w części dotyczącej odmowy przyznania odszkodowania. Decyzje te zostały bowiem wydane bez podstawy prawnej w tym zakresie, co stanowi naruszenie określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organy wydając decyzję o stwierdzeniu, że odszkodowanie jest nienależne, powinny w sposób dokładny przeanalizować, dlaczego, i na jakiej podstawie prawnej wydają swoje orzeczenie, czyniąc to w kontekście stanu faktycznego konkretnej - rozpatrywanej sprawy. Organy tego niestety zaniechały. Jedynie organ pierwszej instancji lakoniczne wspomniał w uzasadnieniu decyzji o możliwości drogi cywilnoprawnej bez odniesienia się w jakim zakresie. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2) oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania (co miało zdaniem Sądu miejsce w niniejszej sprawie), albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Biorąc powyższe pod uwagę, decyzje skierowane do E.R. i B.R. - w części dotyczącej orzeczenia o odmowie przyznania odszkodowania są decyzjami wydanymi bez podstawy prawnej, a zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził ich nieważność w tej części. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 5