I SA/Wa 1608/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie NSA Anna Łukaszewska- Macioch WSA Jerzy Siegień Protokolant referendarz sądowy Aneta Trochim-Tuchorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Miasta O. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o stwierdzeniu nabycia własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz Miasta O. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 1608/06 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2001 nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Powiat O. mienia Skarbu Państwa obejmującego nieruchomość położoną w jednostce ewidencyjnej Miasto O., obręb O., oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, mającą urządzoną księgę wieczystą Kw nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w O. i opisaną w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...] pod nazwą [...] w O. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych: Wnioskiem z dnia [...] października 2000 r. Powiat O. wystąpił – na zasadzie art. 60 i art. 103 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm. ) oraz art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. Nr 14, poz.60 ze zm. ) - o stwierdzenie nabycia przez Powiat O. mienia stanowiącego drogę powiatową [...], o powierzchni [...] ha a Wojewoda [...] wspomnianą wyżej decyzją z dnia [...] października 2001 r. powyższy wniosek uwzględnił. Następnie Miasto O. pismem z dnia [...] czerwca 2005 r. wniosło o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Wojewody wskazując, że narusza ona rażąco prawo. W szczególności podniesione zostało, iż - zgodnie z rozporządzeniem Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach ( Dz. U. Nr 30, poz. 151 ze zm. ) - opisana na wstępie nieruchomość była zaliczona do ulic miejskich kategorii dróg wojewódzkich . Z kolei w dniu [...] czerwca 1997 r. Rada Miejska w O. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zaliczenia tej nieruchomości - jako dawnej ulicy miejskiej o kategorii wojewódzkiej - do kategorii drogi lokalnej miejskiej. Zdaniem wnioskodawcy bowiem - na skutek wybudowania obwodnicy miasta - miał w tym przypadku zastosowanie art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, co w konsekwencji prowadziło do wniosku, że Rada Miejska była uprawniona do podjęcia w/w uchwały. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Wojewody [...], zaś rozpatrując sprawę na skutek wniosku o ponowne jej rozpatrzenie stwierdził, że - zgodnie z załącznikiem nr 2b rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach (...)[...] został zaliczony jako ulica miejska do kategorii dróg wojewódzkich. Tym samym przesądzono jednoznacznie, że nieruchomość ta jest drogą wojewódzką. Wykonując delegację wynikającą z art. 103 wyżej wymienionej ustawy Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. nr 160, poz. 1071). W dwóch załącznikach do niniejszego rozporządzenia określiła, które z dotychczasowych dróg staną się z dniem l stycznia 1999 r. drogami krajowymi, a które - wojewódzkimi. Dodatkowo ustalono też, że wszystkie dotychczasowe drogi krajowe i wojewódzkie nie wymienione w rozporządzeniu staną się z dniem l stycznia 1999 r. drogami powiatowymi, natomiast dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne staną się drogami gminnymi. Dotychczasowy zarząd drogami przechodził przy tym odpowiednio na zarządcę drogi powiatowej lub wojewódzkiej. Zarządcy ci stali się z dniem 1 stycznia 1999 r. następcami prawnymi zarządu funkcjonującego do dnia 31 grudnia 1998 r. Powyższe oznaczało, że wstąpili oni we wszystkie prawa i obowiązki, a w szczególności w zawarte umowy i porozumienia, decyzje administracyjne i inne podobne akty prawne. Na nowego zarządcę przeszedł też - uzyskany przez poprzednika prawnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) - tytuł prawny do nieruchomości w postaci trwałego zarządu. Organ zaznaczył, iż tak skonstruowane zapisy umożliwiały jedynie przejęcie z dniem l stycznia 1999 r. dróg, według nowych kategorii, przez ich zarządców a to oznaczało, że art. 103 ustalił tryb jednorazowego, wyjściowego zaliczania dróg. Wszelkie korekty tej sieci mogły następować z zachowaniem kryteriów i procedur ustalonych w art. 5, 6, 6a i 7 ustawy o drogach publicznych, uwzględniających udział samorządów różnych szczebli. Minister wyjaśnił ponadto, że treść art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych stwierdza, iż drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa powiatu i gminy. W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia dróg (...) przedstawiono wykaz dróg krajowych i wojewódzkich. Sporna nieruchomość nie została tam ujęta a tym samym stała się, na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające (...), drogą powiatową. W związku zatem z faktem, iż sporna nieruchomość nie została umieszczona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia dróg (...), spowodowało to zakwalifikowanie jej do kategorii dróg powiatowych. Fakt zaś powstania na niej obwodnicy nie mógł mieć znaczenia dla prawidłowego zakwalifikowania tej nieruchomości do odpowiedniej kategorii dróg. Nadmieniono również, że przepis art. 156 § l k.p.a. zawiera enumeratywne wyliczenie przesłanek, jakie powinny zajść, aby można było stwierdzić nieważność decyzji administracyjnej. Przesłanki te nie mogą być interpretowane rozszerzająco, co ma związek z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 k.p.a. Powyższe rozstrzygnięcie stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniosło Miasto O. Skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji podniósł, że [...] jest ulicą leżącą w ciągu drogi, zaś zgodnie z ustawą o drogach publicznych przyjmuje się, iż ulice leżące w ciągu dróg określonych kategorii należą do tej samej kategorii, co te drogi (art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych). Wskazano także, że na mocy cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r., w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich m.in. w województwie bielskim, z dniem 20 sierpnia 1986 r. [...] w O. został zaliczony - na podstawie załącznika nr 2 części B tegoż rozporządzenia - do ulic miejskich kategorii dróg wojewódzkich. W tymże załączniku [...] został poprzedzony skrótem "pl". Uznano zatem cały plac [...] za ulicę miejską kategorii dróg wojewódzkich. Rozporządzenie to utraciło moc z dniem l stycznia 1999 r. Skarżący wywodził, iż podstawą prawną wydania przez Ministra Komunikacji w/w rozporządzenia był art. 6 ust. 2 ustawy o drogach publicznych stanowiący, iż zaliczenie drogi do kategorii dróg wojewódzkich – z zastrzeżeniem art. 10 ust. 3 - następuje w drodze rozporządzenia Ministra Komunikacji oraz Administracji i Gospodarki Przestrzennej po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych a brzmienie tegoż przepisu uległo zmianie dopiero z dniem l stycznia 1999 r. W ocenie skarżącego, w przedmiotowej sprawie fundamentalne znaczenie miało jednak oddanie do użytku drogi obwodowej Miasta. W związku z tym bowiem znalazł w tym przypadku zastosowanie art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych stanowiący, iż wojewódzka rada narodowa zalicza do odpowiedniej kategorii dróg wojewódzkich, gminnych, lokalnych miejskich lub zakładowych, w zależności od jej komunikacyjnego znaczenia odcinek drogi krajowej, wojewódzkiej, gminnej lub lokalnej miejskiej, pozostały po zbudowaniu obwodnicy miejscowości lub lokalnym przełożeniu. Z tego powodu – Miasto O. - stało na stanowisku, że stwierdzenie przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż fakt powstania drogi obwodowej nie miał w tej sprawie żadnego znaczenia dla prawidłowego zakwalifikowania [...] do odpowiedniej kategorii dróg, było całkowicie błędne, albowiem fakt wybudowania obwodnicy miał właśnie znaczenie rozstrzygające. W takim wypadku bowiem miał zastosowanie powołany powyżej art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, który – jako przepis szczególny w stosunku do przepisu art. 6 ust. 2 ustawy o drogach publicznych - w przypadku zaistnienia okoliczności opisanych w tym przepisie (zbudowanie obwodnicy) umożliwiał radzie gminy, która – po wejściu w życie ustawy o samorządzie gminnym - zastąpiła wojewódzką radę narodową, podjąć uchwałę o zaliczeniu do innej kategorii drogi leżącej w na terenie gminy. W związku z powyższym w przypadku [...], który był poprzednio w całości zaliczony przez Ministra Komunikacji do grupy ulic miejskich o kategorii dróg wojewódzkich, w dniu [...] czerwca 1997 r. Rada Miasta O. podjęła uchwałę nr [...] w/s zaliczenia do kategorii dróg lokalnych miejskich odcinków dróg pozostałych po zmianie przebiegu drogi krajowej nr [...].Zaliczono wtedy do tej kategorii ul. [...],[...] od ul. [...] do ul. [...] oraz odcinek ul. [...] - od [...] do ul. [...]. Uchwała ta została jako prawo miejscowe prawidłowo opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Bielskiego z dnia 29 października 1997 r. - Nr 15 poz. 132 a zatem weszła w życie przed dniem 1 stycznia 1999 r. i do chwili obecnej obowiązuje. Skarżący zaznaczył też, że za powyższą argumentacją przemawia metryka drogi nr [...] założona w 1987 r. Wynika z niej bowiem, iż cały plac [...] był drogą lokalną miejską. Podjęcie zatem w/w uchwały przez Radę Miasta zdeterminowało – zdaniem skarżącego - fakt, iż władającą przedmiotową nieruchomością w dacie 31 grudnia 1998 r. była Gmina Miasto O., nie zaś - jak przyjął to Wojewoda w swojej decyzji - Powiat O. a zatem dniu l stycznia 1999 r. [...] stanowiąc w całości drogę gminną stał się tym samy własnością Miasta Gminy O. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę – pod względem zgodności z prawem – zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Kontrola Sądu sprowadza się zatem do zbadania, czy organy administracji publicznej - w toku rozpoznawania sprawy - nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie Sąd uznał, że miało miejsce tego rodzaju naruszenie prawa, skutkowało to uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Nie można odmówić słuszności argumentom zawartym w skardze, w szczególności w kwestii zlekceważenia przez organ faktu wybudowania obwodnicy miasta i właściwego w związku z tym ustosunkowania się do faktu, że uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] czerwca 1997 r. zaliczono do kategorii dróg lokalnych miejskich określone odcinki dróg pozostałe po zmianie przebiegu drogi krajowej nr [...] tj.: ulicę [...],[...] – odcinek od ulicy [...] do ulicy [...] i ulicę [...] – odcinek od [...] do ulicy [...]. Wyrażone przez Ministra Skarbu Państwa stanowisko odnośnie znaczenia, jakie miało niewymienienie w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. przedmiotowej drogi jako drogi wojewódzkiej, jest obiektywnie słuszne i było by zasadne, gdyby konkretna droga, bezpośrednio przed wejściem w życie wspomnianego rozporządzenia Rady Ministrów, istotnie stanowiła drogę wojewódzką. Rzeczą niesporną w sprawie była okoliczność, że na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. [...] został zaliczony jako ulica miejska do kategorii dróg wojewódzkich. Następnie jednak została uchwalona wspomniana uchwała Rady Miejskiej w O. z dnia [...] czerwca 1997 r., podjęta na skutek zmiany okoliczności faktycznych jakim było wybudowanie obwodnicy. Zgodnie z przepisem art. 6 ust. 2 ustawy o drogach publicznych - w wersji obowiązującej w dacie 25 czerwca 1997 r. ( Dz. U. z 1995 r. Nr 141, poz. 692 ) - zaliczenie drogi do kategorii dróg wojewódzkich następowało w drodze rozporządzenia Ministrów Komunikacji oraz Administracji i Gospodarki Przestrzennej po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych. W myśl zaś art. 10 ust. 1 tejże ustawy organ właściwy do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii był również właściwy do pozbawienia jej tej kategorii. Wyjątek od powyższej zasady przewidywał jednak w/w art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych stanowiący, że wojewódzka rada narodowa zalicza do odpowiedniej kategorii dróg wojewódzkich, gminnych, lokalnych miejskich lub zakładowych, w zależności od jej komunikacyjnego znaczenia, odcinek drogi krajowej, wojewódzkiej, gminnej lub lokalnej miejskiej, pozostały po zbudowaniu obwodnicy miejscowości lub lokalnym przełożeniu. Zwrócić w tym miejscu wypada uwagę, że w dacie 27 maja 1990 r. (wejście w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych – Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) likwidacji uległy wojewódzkie rady narodowe. Zgodnie zaś z przepisem art. 2 ust. 6 pkt b ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz zmianie niektórych ustaw (w wersji obowiązującej w dacie podejmowania przez Radę Miejską w O. w/w uchwały tj. Dz. U. z 1996 r. Nr 114, poz. 542), do właściwości organów gminy przeszło - jako zadanie własne – określone w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zaliczanie odcinka drogi krajowej, wojewódzkiej, gminnej lub lokalnej miejskiej pozostałego po zbudowaniu obwodnicy miejscowości lub lokalnym przełożeniu do odpowiedniej kategorii dróg w zależności od jego komunikacyjnego znaczenia ( art. 10 ust. 3). Ponieważ Rada Miejska w O. podjęła uchwałę w tym trybie jeszcze w czerwcu 1997 r., zatem – co słusznie podnosi skarżący – jeszcze przed wejściem w życie reformy administracji publicznej i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia dróg krajowych i wojewódzkich, uchwała ta została prawidłowo opublikowana i stała się prawem miejscowym, które nie zostało w trybie nadzoru wyeliminowane z obrotu prawnego, kwestia ta nie mogła być potraktowana przez organ jako nie mająca żadnego wpływu na rozstrzygnięcie. Rada gminy bowiem - na podstawie wspomnianych wyżej regulacji prawnych- była uprawniona w szczególnym przypadku do zmiany kategorii drogi. Zważyć należy, że ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668, ze zm.) w art. 52 w sposób zasadniczy zmieniona została ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W związku ze zróżnicowaniem charakteru tych dróg ( krajowe, wojewódzkie, powiatowe, gminne ) i przyznaniem prawa własności do nich odpowiednio Państwu, samorządom województw, powiatu i gminy, nastąpić musiały zmiany zarządu drogami. Od dnia zatem 1 stycznia 1999 r., bo z tą data w zasadzie weszła w życie powyższa ustawa, zarządcami dróg dla dróg krajowych stal się Generalny Dyrektor Dróg Publicznych, dla dróg wojewódzkich – zarząd województwa, dla dróg powiatowych – zarząd powiatu a dla dróg gminnych – organ wykonawczy gminy, przy czym zarządcy dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych swoje obowiązki mogli wykonywać przy pomocy powołanej przez siebie jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi. Zmiany te zaczęły obowiązywać od dnia 1 stycznia 1999 r. i w tym też dniu weszły w życie ustawy o samorządzie województwa i o samorządzie powiatu, na które przechodziła z tym dniem własność określonej kategorii dróg publicznych a ich organy wykonawcze stały się zarządcami tych dróg. Cytowana wyżej ustawa z dnia 13 października 1998 r. w art. 60 uregulowała kwestię wyposażenia nowo powstałych jednostek samorządu terytorialnego w majątek stanowiący dotąd mienie Skarbu Państwa. Art. 60 ust. 1 tejże ustawy stanowił, że mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie ustawy kompetencyjnej oraz przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Zatem na podstawie tegoż przepisu jednostki samorządu terytorialnego, które przejmowały państwowe jednostki organizacyjne służb drogowych zostały uwłaszczone mieniem Skarbu Państwa znajdującym się we władaniu tych jednostek. W związku z tym w okolicznościach tej sprawy podstawowe znaczenie miało rozważenie, czy na skutek podjęcia w 1997 r. przez Radę Miejską w O. cytowanej uchwały, w kontekście wyżej przedstawionych regulacji prawnych, zasadnym było przyjęcie przez organ wojewódzki w decyzji z dnia [...] października 2001 r., że przedmiotowa nieruchomość była w dniu 1 stycznia 1999 r. przedmiotem władania zarządcy drogi powiatowej a tym samym stała się własnością Powiatu czy też, droga ta – jako droga gminna – pozostawała w dniu 1 stycznia 1999 r. we władaniu organów gminnych a zatem stała się własnością Miasta. Ponieważ organ centralny, bagatelizując fakt uchwalenia przez Radę Miejską w O. uchwały z dnia [...] czerwca 1997 r. tej okoliczności wszechstronnie nie rozważył, skutkowało to uznaniem przez Sąd, że w niniejszej sprawie zostały naruszone przepisy prawa tj. art. 7, 77, 80 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nadmienić wypada, że okoliczność, iż w dniu [...] listopada 2003 r. została zawarta notarialna umowa darowizny pomiędzy Powiatem O. a Gminą Miasto O., na podstawie której Powiat O. darował Miastu O. przedmiotową nieruchomość ( obecnie podzieloną na trzy odrębne działki tj. [...],[...] i [...] ), nie wyklucza prowadzenia postępowania nadzorczego dotyczącego decyzji komunalizującej Powiat O. nieruchomością, będącej przedmiotem umowy. Z tych powodów Sąd – z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. NT 153, poz. 1270 ze zm. ) – orzekł jak w sentencji.