I SA/Wa 1608/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Dariusz Chaciński Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2010 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia rzeczoznawcy majątkowemu kary dyscyplinarnej postanawia: odrzucić skargę. Minister Infrastruktury decyzją z [...] lutego 2009 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił decyzję tegoż organu z [...] lipca 2008 r., nr [...] o wymierzeniu rzeczoznawcy majątkowemu B. P. kary dyscyplinarnej upomnienia i umorzył postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał, że wnioskiem z dnia 23 czerwca 2007 r. A. S. zwrócił się do Ministra o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego przeciwko rzeczoznawcy majątkowemu B. P. z uwagi na szereg nieprawidłowości, których dopuścił się przy sporządzaniu operatów szacunkowych z [...] marca 2005 r. i z [...] lutego 2006 r. dotyczących wyceny szkód powstałych w związku z budową podziemnego gazociągu [...], na części działek nr ew. [...] położonych w obrębie [...], gmina [...], powiat [...], woj. [...]. Minister Budownictwa wszczął z urzędu postępowanie w związku ze skargą A. S. i po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z [...] lipca 2008 r. [...] orzekł o ukaraniu rzeczoznawcy majątkowego B. P. karą dyscyplinarną w postaci upomnienia. B. P. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. W związku z powyższym Minister Infrastruktury zwrócił się do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej o ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Komisja Odpowiedzialności Zawodowej uwzględniając zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym skargę A. S. oraz wyjaśnienia złożone przez rzeczoznawcę majątkowego B. P., nie dopatrzyła się w jego postępowaniu naruszenia podstawowych obowiązków zawartych w art. 175 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Komisja zaznaczyła, że wykonanie przez B. P. czynności szacowania szkód powstałych w związku z budową podziemnego gazociągu [...] na części działek nr ew. [...] położonych w obrębie [...], gmina [...], powiat [...], woj. [...], zawarte w operatach szacunkowych z [...] marca 2005 r. i z [...] lutego 2006 r. nie były sprzeczne z przepisami prawa, standardami zawodowymi oraz zasadami etyki zawodowej. Komisja zawnioskowała więc do Ministra Infrastruktury o umorzenie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej w stosunku do rzeczoznawcy majątkowego B. P. Minister Infrastruktury uwzględniając wyniki postępowania wyjaśniającego decyzją z [...] lutego 2009 r., uchylił poprzednią decyzję z [...] lipca 2008 r. i umorzył postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego B. P. Pismem z dnia 26 lutego 2009 r. A. S. zwrócił się do Ministra Infrastruktury o przesłanie mu przedmiotowych decyzji, jak również wniósł o szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych we wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego z jednoczesnym wyjaśnieniem braku skuteczności tegoż wniosku w związku z umorzeniem postępowania. W odpowiedzi na ww. pismo Minister Infrastruktury wystosował do A. S. pismo z 9 kwietnia 2009 r., nr [...]. Wyjaśnił w nim, że z treści przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wynika, że osoba oceniająca negatywnie pracę rzeczoznawcy majątkowego nie jest stroną postępowania prowadzonego z tytułu odpowiedzialności zawodowej. Dlatego też nie ma ona prawa uczestniczenia w powyższym postępowaniu, jak również nie ma prawa wglądu do akt sprawy oraz otrzymania wydanej w sprawie decyzji. W takich sytuacjach skarżący jest jedynie informowany o wszczęciu postępowania oraz o jego wyniku. Minister Infrastruktury nie może mu przesłać decyzji wydanych w sprawie odpowiedzialności zawodowej B. P. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze z dnia 23 czerwca 2007 r. uznał je za niezasadne. W odpowiedzi na powyższe A. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] lutego 2009 r., nr [...] wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że pismem z 26 lutego 2009 r. zwrócił się do Ministra Infrastruktury o przysłanie mu odpisu decyzji z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] lipca 2008 r., nr [...]. Prośba ta została załatwiona odmownie z uwagi na uznanie, że nie posiada on przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Skarżący wyjaśnił ponadto, że ponieważ zaskarżone decyzje zostały przesłane wraz z aktami administracyjnymi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, pismem z 4 maja 2009 r. zwrócił się do tego sądu o przesłanie mu kopii decyzji. A. S. przyjął, że z uwagi na pouczenie w decyzji o przysługującym stronie prawie wniesienia skargi na decyzję w terminie 30 dni od jej otrzymania, dochował terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Uzasadniając interes prawny do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego, jak również wskazując na przesłanki uznania go za stronę w postępowaniu administracyjnym, A. S. wyjaśnił, że w piśmie z 9 kwietnia 2009 r. Minister Infrastruktury nie wskazał przepisu szczególnego regulującego kwestie strony w postępowaniu dyscyplinarnym rzeczoznawców majątkowych. W ocenie skarżącego postępowanie to ma charakter publicznoprawny i dlatego stosuje się do niego przepisy ogólne kpa w sytuacji braku przepisów szczególnych. Oznacza to również, że do postępowania ma zastosowanie art. 28 kpa. Podkreślił także, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego B. P. jest podstawą do wydania decyzji administracyjnej o wysokości odszkodowania, a zatem pośrednio wpływa na jego interes faktyczny i prawny, co oznacza, że ma on uprawnienie do ochrony swoich praw. Sporządzonemu przez B. P. operatowi szacunkowemu zarzucił naruszenie szeregu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatów szacunkowych (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.), a w szczególności niezgodność strony tytułowej z treścią operatu szacunkowego, nieokreślenie przedmiotu wyceny i zawężenie odszkodowania tylko do strat rolniczych, wskazanie zakresu wyceny niezgodnego z rzeczywistością i stanem faktycznym, jak również z prawem, nieuwzględnienie w podstawach wyceny protokołu stanu i rodzaju upraw bezpośrednio przed wejściem wykonawcy na nieruchomość; przyjęcie błędnego założenia określenia wartości rynkowej szkody zamiast wartości rynkowej nieruchomości, brak podstaw określenia w operacie wysokości nakładów na wykonanie rekultywacji, nieuwzględnienie w operacie podstawowych składników odszkodowania, nieuwzględnienie upraw w pasie objętym postępowaniem odszkodowawczym, niewłaściwe ustalenie płodozmianu i nieuwzględnienie oświadczenia poszkodowanego o rodzaju planowanych upraw. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej odrzucenie. Uzasadniając stanowisko organ zaznaczył, że skarżący nie posiada interesu prawnego uprawniającego do wniesienia skargi gdyż osoba, która negatywnie oceniła pracę rzeczoznawcy majątkowego nie posiada przymiotu strony w postępowaniu z tytułu odpowiedzialności zawodowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga A. S. a limine jest niedopuszczalna. Skargę wniosła bowiem osoba nieuprawniona do jej wniesienia. Osoba niemająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. W rezultacie skarga wniesiona przez podmiot, który z zasady nie może mieć legitymacji skargowej, podlega odrzuceniu. Zważyć należy, że w postępowaniu administracyjnym nie doszło do faktycznego dopuszczenia A. S. do udziału w postępowaniu z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego B. P. W związku z tym prawidłowo organ nie doręczył mu decyzji, pomimo złożenia pisemnego wniosku zawierającego żądanie jej doręczenia. Natomiast trafnie organ, zgodnie z art. 238 kpa, obszernie zawiadomił skarżącego o sposobie załatwienia jego skargi. Dlatego z poniżej wskazanych przyczyn chybiony jest pogląd skarżącego, że z uwagi na pouczenie w decyzji o przysługującym stronie prawie wniesienia skargi na decyzję w terminie 30 dni od jej otrzymania, dotrzymał on terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Podnieść należy, że skarżącemu nie doręczona została przedmiotowa decyzja w rozumieniu art. 109 § 1 kpa, lecz jedynie -na jego wniosek - przesłana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy kserokopia decyzji. Zważyć należy, że doręczenie decyzji jest skuteczne tylko wówczas, gdy dokonuje tego organ wydający decyzję, a nie żaden inny organ, sąd lub inny podmiot. Przesłanie kserokopii decyzji skarżącemu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nie zostało dokonane w ramach postępowania administracyjnego. Wskazać trzeba, że adresatem przedmiotowej decyzji i zawartego w niej pouczenia nie był skarżący, lecz strona, tj. rzeczoznawca majątkowy B. P. Wyłącznie ta osoba była stroną postępowania administracyjnego, a będąc adresatem decyzji i zawartego w niej pouczenia, nabyła prawo do jej zaskarżenia. Nie zasługuje na uwzględnienia pogląd skarżącego, że organ ma obowiązek wskazać przepis prawa materialnego, szczególnego regulującego kwestie strony w postępowaniu dyscyplinarnym rzeczoznawców majątkowych. Taki obowiązek obciąża podmiot, który twierdzi, że przysługuje mu przymiot strony. Ponadto w rozpatrywanej sprawie skarżący nie wykazał, aby przepisy prawa materialnego determinowały wysokość przyznanego odszkodowania w postępowaniu administracyjnym w zależności od wyniku postępowania dyscyplinarnego przeciwko rzeczoznawczemu majątkowemu sporządzającemu operat szacunkowy. Okoliczność, że postępowanie administracyjne ma charakter publicznoprawny i dlatego stosuje się do niego przepisy ogólne kpa, w tym art. 28 kpa, nie oznacza, że każdy składający skargę na sporządzenie operatu szacunkowego uzyskuje status strony w postępowaniu dyscyplinarnym. Bez względu bowiem na wynik postępowania dyscyplinarnego, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego B. P. operat szacunkowy, jest lub może być dowodem w sprawie skarżącego w przedmiocie odszkodowania, podlega swobodnej ocenie dowodów, stosownie do art. 80 kpa. Na tej podstawie nie można skutecznie żądać statusu strony w postępowaniu dyscyplinarnym. Jak podkreśla się w orzecznictwie, szczególnymi cechami interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i w prawie administracyjnym jest przede wszystkim bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a wspomnianą normą prawa materialnego, na której budowany jest interes prawny. Interes prawny mają tylko te podmioty, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem innego podmiotu będącego stroną postępowania administracyjnego. Następną szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność; interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (por. wyrok NSA z 19 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 1132/00). Zdarzenia prawne, a w pewnym sensie nawet niepewne, nie mogą stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2002 r., I SA 1710/00, niepubl). Z taką sytuacją interesu hipotecznego i faktycznego mamy do czynienia w niniejszej sprawie w odniesieniu do A. S. Zważyć też należy, że przymiotu strony nie ma osoba, która swój udział w postępowaniu opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego. Tego rodzaju działania mogą być podejmowane w ramach instytucji skarg i wniosków (dział VIII kpa), z czego skarżący skorzystał. Jak to już wyżej zaznaczono, organ pismem z 16 lutego 2009 r. poinformował go o zakończeniu postępowania w sprawie B. P. wskazując, że postępowanie zostało umorzone. Taki akt nie wywiera bezpośredniego skutku prawnego wobec skarżącego. Jak podnosi się w orzecznictwie i doktrynie, interesu prawnego nie można "wywodzić wyłącznie z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki między nimi byłyby silne i nawet gdy związki te miałyby charakter nie tylko faktyczny, ale i prawny" (J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r., IV SA 646/95, OSP 1997, z. 4, poz. 83, t. 1). Pojecie strony jest bezspornie co do zasady kategorią prawa materialnego. Dlatego w postępowaniu administracyjnym interes prawny musi być wywodzony z przepisów prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Ubocznie można dodać, że w razie wydania decyzji wadliwej z tej przyczyny, że zostałaby ona doręczona osobie, która nie mając interesu prawnego legitymującego ją do udziału w postępowaniu administracyjnym, to ta osoba w drodze wyjątku uprawniona byłaby do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Jednakże i w przypadku, wniesienie skargi do Sądu przez osobę, którą organ administracyjny potraktował jako stronę postępowania administracyjnego i do której skierował decyzję administracyjną, nie przesądza samo przez się o interesie prawnym skarżącego w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej ,,p.p.s.a", a tym samym nie zwalniałoby to sądu z badania interesu prawnego w znaczeniu materialnym. Od takiej oceny bowiem zależałoby, czy skarżący miał przymiot strony wynikający z przepisu prawa materialnego, tj. czy posiadał wystarczającą legitymację, aby wnieść skuteczną skargę na doręczoną mu wadliwie decyzję oraz, czy decyzja ta w rzeczywistości dotyczyła jego uprawnień lub obowiązków. Taka sytuacja w sprawie nie zachodzi. A. S. decyzja w postępowaniu dyscyplinarnym nie została doręczona, nie nabył on więc uprawnienia do wniesienia skargi, a tym bardziej nie ma legitymacji do poszukiwania ochrony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wymaga także wyjaśnienia, dlaczego wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do złożenia skargi do sądu administracyjnego nie mógł być rozpoznany. Wyłącznie strona może skutecznie złożyć wniosek o przywrócenie terminu. Tymczasem skarżący nie tylko nie miał, ale nie mógł mieć statusu strony w postępowaniu administracyjnym. Wobec uznania skargi za niedopuszczalną, nie było podstaw prawnych do rozpoznania przedmiotowego wniosku. Konkludując, stwierdzić należy, że skarga A. S. jest niedopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Dlatego Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.