I SA/Wa 1608/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Miasta W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Miasta W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z [...] listopada 2018 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższe postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydent W. decyzją z [...] lipca 2010 r. nr [...] orzekł o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m², objętej działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Miasto W. wnioskiem z [...] stycznia 2018 r. wystąpiło o stwierdzenie nieważności w/w decyzji z [...] lipca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] listopada 2018 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji podnosząc, że wnioskodawca nie może być uznany za stronę postępowania, gdyż Prezydent W. jest organem właściwym do załatwienia sprawy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości w pierwszej instancji w formie decyzji administracyjnej, zatem wszczęcie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych. Miasto W. wystąpiło z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wystąpił nie Prezydent W., jako organ, a Miasto W., jako jednostka samorządu terytorialnego, która była i jest właścicielem nieruchomości objętej decyzją. Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest postępowaniem odrębnym, a organ nadzorczy winien na nowo ustalić strony postępowania nieważnościowego. Błędne jest zatem twierdzenie Kolegium, że krąg stron postępowania zwykłego pokrywa się z kręgiem osób legitymowanych do działania na prawach strony w postępowaniu nieważnościowym. Skutki stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, będą dotyczyły interesu prawnego wnioskodawcy. Miastu W. przysługiwać więc powinien przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Prezydent W. reprezentując Miasto W. posiada interes prawny w podejmowaniu wszelkich czynności faktycznych bądź procesowych zmierzających do ochrony jego uprawnień właścicielskich. Bez wpływu na interes prawny pozostaje fakt wydania przez Prezydenta decyzji w postępowaniu zwykłym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając ponownie sprawę stwierdziło, że nie znalazło podstaw do zmiany kwestionowanego postanowienia. Zdaniem organu w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Miasto W. nie ma legitymacji do działania na prawach strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Prezydenta W., w tym do inicjowania takiego postępowania. Kolegium podkreśliło, że co do zasady gmina ma interes prawny w sprawie, która dotyczy jej majątku. Gmina jako osoba prawna może być podmiotem praw i obowiązków, w szczególności gdy chodzi o prawo własności, może we własnym zakresie tym prawem rozporządzać, zgodnie z właściwymi przepisami. Jednakże w ramach procesu administracyjnego, w sprawie w której w ramach imperium rozstrzyga organ wykonawczy gminy w stosunku do elementu jej dominium - gmina traci status strony w dalszym toku postępowania. Innymi słowy, w sytuacji, gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela. Na potwierdzenie twierdzeń Kolegium przytoczyło stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne, w tym uchwałę NSA z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 (ONSA 2003/4/115), gdzie przyjęto, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Zatem gmina jako osoba prawna - może być stroną postępowania i wtedy organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Jednakże gdy ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa to wówczas będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Przy zastosowaniu odmiennej wykładni, należałoby uwzględnić zasadę ne quis iudex in propria causa, co powodowałby konieczność wyłączenia się organu administracji publicznej w przypadkach, w których rozpatrywana sprawa dotyczyłaby interesu reprezentowanej przez niego jednostki samorządu terytorialnego. W sytuacji, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty, niewymagający przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto W. zarzucając naruszenie: - art. 28 kpa poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że Miastu W. nie przysługuje status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. dotyczącej nieruchomości, której właścicielem jest Miasto W., - art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 28 kpa i art. 61a § 1 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia z [...] listopada 2018 r. odmawiającego wszczęcia postępowania nadzorczego uzasadnionego wniesieniem żądania przez Prezydenta W. jako podmiotu niebędącego stroną, podczas gdy z żądaniem wystąpiło Miasto W. - podmiot, któremu przysługiwał przymiot strony jako właścicielowi nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] przy ul. [...] w W. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, powołując się na stanowisko doktryny i orzecznictwa, strona skarżąca podkreśliła, że Miasto W. jako właściciel nieruchomości położonej przy ul. [...] bez wątpienia ma interes prawny w stwierdzeniu nieważności w/w decyzji Prezydenta W. ustanawiającej na nieruchomości - stanowiącej własność Miasta - użytkowanie wieczyste na rzecz osób fizycznych. Jako jednostka mająca osobowość prawną i przyznaną konstytucyjnie sądową ochronę swojej samodzielności nie powinno być pozbawiane przymiotu strony i prawa do sądu w sytuacji posiadania interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego na nieruchomości stanowiącej jego własność. Miastu W. przysługiwać powinien zatem przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym, o którego wszczęcie wniesiono pismem z [...] stycznia 2018 r. Miasto jest bowiem właścicielem nieruchomości i w sprawie w/w wniosku działa w sferze dominium, a nie w sferze imperium. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Podstawę prawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowił art. 61a § 1 kpa zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji (o ile nie są one wszczynane z urzędu) w związku z treścią art. 157 § 2 kpa, który przewiduje możliwość inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony. Powołany art. 61a § 1 kpa wprowadza dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przy czym postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest dopuszczalne z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku i nie wymaga prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego. W rozpoznawanej sprawie SKO w [...], działając na podstawie art. 61a § 1 kpa i art. 157 § 2 kpa, odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z [...] lipca 2010 r. orzekającej o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu opisanej wyżej nieruchomości [...] uznając, że Miasto W. nie może być uznane za stronę postępowania, gdyż Prezydent W. jest organem właściwym do załatwienia sprawy w przedmiocie wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do w/w nieruchomości, co oznacza, że Miasto W. nie może skutecznie wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Zdaniem Sądu stanowisko organu jest prawidłowe. Zgodzić się trzeba z twierdzeniami organu nadzoru, że fakt posiadania przez Miasto W. tytułu własności do w/w nieruchomości nie ma decydującego znaczenia w kwestii oceny istnienia interesu prawnego i przysługiwania legitymacji procesowej strony. Kluczowe znaczenie w tym przypadku ma bowiem pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego w systemie jurysdykcji administracyjnej w Polsce, którym powierzono orzekanie w sprawach indywidualnych. Sąd podziela stanowisko wyrażone w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15, w której wskazano, że ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidualnej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego. W ocenie Sądu powyższe stanowisko odnosi się również do postępowania prowadzonego w trybach nadzwyczajnych przewidzianych w kpa. Podkreślić trzeba, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę w tej sprawie jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Jeśli obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania, w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (uchwała NSA z 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 oraz uchwała z 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że bez względu na przedmiot sprawy gmina nie może być stroną w postępowaniu w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydaje wójt albo burmistrz tej gminy, ponieważ nie jest możliwe jednoczesne występowanie w tej sprawie jako strona kierująca się własnym interesem prawnym i organ prowadzący postępowanie. Powyższy pogląd Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela. Zauważyć należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się szczególną rolę jednostek samorządu terytorialnego i ich organów w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Argumentuje się, że jeżeli ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 i 6 kpa, to wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego, której jest organem, w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie, kierując się zasadą praworządności określoną w art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji RP. Jednocześnie sytuacja taka wyłącza możliwość dochodzenia ochrony przez jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, jej interesu prawnego, jako strony postępowania oraz możliwość bycia reprezentowaną przed innym organem lub sądem administracyjnym przez jakikolwiek swój organ lub jednostkę organizacyjną. Rola organu pierwszej instancji kończy się w zasadzie z chwilą wydania rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, natomiast organem, o którym mowa w art. 32 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest organ wydający zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzję. Nie jest dopuszczalna sytuacja, aby prezydent miasta lub starosta w tej samej sprawie raz występował jako organ wydający decyzję, a innym razem jako przedstawiciel gminy lub powiatu, których są organami wykonawczymi, zmierzającymi do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu odwoławczego, wydanego wskutek rozpatrzenia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, wydanej przez swój organ wykonawczy. W takiej sytuacji przyjmuje się, że uprawnienia skargowe gminy i powiatu jako osób prawnych doznają ograniczenia wskutek braku legitymacji procesowej (interesu prawnego) do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ponieważ zostały one w drodze ustawy ulokowane w strukturze organów załatwiających daną indywidualną sprawę administracyjną (np. wyrok NSA z 5 września 2013 r. sygn. akt II OSK 1971/13). Zdaniem Sądu powyższa argumentacja uzasadniająca wyłączenie prawa jednostki samorządu terytorialnego do wniesienia skargi od decyzji organu drugiej instancji rozstrzygającej o losie decyzji wydanej przez jej organ, znajduje zastosowanie także w nadzwyczajnym trybie postępowania. Postępowanie nadzwyczajne jest co prawda postępowaniem odrębnym od postępowania zwyczajnego, ale nadal dotyczy oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, od której organ ten, któremu powierzono merytoryczne rozstrzyganie sprawy, powinien być wyłączony. Stwierdzenie nieważności decyzji powierzono w postępowaniu nieważnościowym innemu organowi, dokonującemu weryfikacji prawidłowości decyzji, tak jak ma to miejsce w przypadku rozpoznania odwołania. Sytuacja ta nie różni się w istocie w zakresie roli organu wydającego decyzję w pierwszej instancji w prowadzonym postępowaniu, zaś przyznanie roli strony organowi w postępowaniu nieważnościowym prowadziłoby do sytuacji, w której system weryfikacji decyzji byłby w tym zakresie niekonsekwentny, nie tylko na etapie działania organu weryfikującego prawidłowość decyzji, ale także zaskarżalności decyzji do sądu administracyjnego. W powołanej wyżej uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., której wywody mają zastosowanie do rozpatrywanej sprawy, stwierdzono, że sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga jednak zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma tu fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Dotyczy to również tych spraw, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego stanowi rozstrzygnięcie w przedmiocie stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. (...) Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby jego stronom. Naczelny Sąd Administracyjny z konstytucyjnych zasad legalności działania (art. 6 Konstytucji RP) oraz praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wywiódł, że skoro organy administracji, w tym samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej, obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa, to w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Ponadto, w demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego zwyczajnego i nadzwyczajnego, jak i sądowoadministracyjnego w obu tych postępowaniach. Podkreślić przy tym należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym badane są zarówno przesłanki prawidłowości decyzji rozważane w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym. W konsekwencji założona przez ustawodawcę konstrukcja, w której organ jednostki samorządu terytorialnego właściwy jest do rozpoznania sprawy mimo posiadania interesu prawnego przez jego jednostkę samorządu terytorialnego w rozpoznaniu sprawy, pozwala wykluczyć jej status jako strony nie tylko w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym stanowiącym jego kontynuację, lecz także w postępowaniach nadzwyczajnych. W przeciwnym razie, organ pierwszej instancji, który nie był stroną postępowania pierwszoinstancyjnego, mógłby stać się stroną postępowania sądowoadministracyjnego, w którym doszłoby do badania prawidłowości decyzji tego organu pod kątem jej nieważności. Uwzględnienie tej kwestii przemawia za uznaniem, że sam fakt prowadzenia postępowania nieważnościowego przez inny organ (podobnie zresztą jak ma to miejsce w przypadku postępowania odwoławczego) nie daje możliwości przyznania organowi pierwszej instancji prawa do udziału w tym postępowaniu w charakterze strony. Tym samym zdaniem Sądu wydane w sprawie postanowienia obu instancji są zgodne z prawem. Słusznie organ uznał, że Miasto W. nie ma legitymacji do działania na prawach strony w postepowaniu o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Prezydenta W. i bez znaczenia pozostają podnoszone w skardze zarzuty dotyczące uprawnień właścicielskich Miasta W. do w/w nieruchomości. Wniesiona skarga jest więc bezzasadna i podlega oddaleniu. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 tej ustawy.