I SA/Wa 1609/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Protokolant Katarzyna Babik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2006 r. sprawy ze skargi J. K. i R. K., na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od Wojewody [..] na rzecz J. i R. małżonków K. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. utrzymał w mocy postanowienie Starosty Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość położoną w L. przy ul. [...]. Powyższe postanowienie wydano w następującym stanie faktycznym sprawy: Wnioskiem z dnia [...] września 2005 r., skierowanym do Starosty Powiatu [...], J. i R. małżonkowie K. wystąpili o wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za zajęte pod ulicę [...] w L. działki nr [...] w obrębie [...] i nr [...] w obrębie [...] i nakazującej Gminie L. wypłatę na ich rzecz odszkodowania za przejęte pod ulicę nieruchomości. Wnioskujący wskazali, że w dniu [...] grudnia 1998 r. byli właścicielami powyższych nieruchomości z mocy umowy darowizny z dnia [...] stycznia 1973 r., na dowód czego złożyli kserokopię wypisu z rejestru gruntów. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] Starosta [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania z uwagi na konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego – wydania przez Wojewodę [...] decyzji stwierdzającej przejście z mocy prawa na własność Gminy L. z dniem 1 stycznia 1998 r. gruntu zajętego pod drogę, ulicę [...] w L. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. stwierdził nabycie przez Gminę L. z mocy samego prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonej w L. zajętej pod część ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...], jako działka numer [...] o powierzchni [...] m2 i w obrębie ewidencyjnym [...], jako działka numer [...] o powierzchni [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej Kw nr [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji Wojewoda wskazał, że wyżej wymienione nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiły własności Skarbu Państwa, ani Gminy L., lecz pozostawały we władaniu Miasta L., jako droga publiczna. Zgodnie z uchwałą Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy nr 245 z dnia 26 maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m.st. Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych ( Dz. Urz. Województwa Stołecznego Warszawskiego nr 17, poz. 186) ulica [...] w L. stanowiła drogę lokalną miejską . Na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzający ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) drogi lokalne miejskie stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Z załączonego do akt sprawy zawiadomienia Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] listopada 2004 r. o założeniu księgi wieczystej kw nr [...] wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość zajęta pod część ulicy [...] w L. współwłasność osób fizycznych. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...], podjął postępowanie zawieszone postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r. Pismem z dnia [...] lutego 2006 r. J. i R. małżonkowie K. zostali wezwani do złożenia oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii wypisu z księgi wieczystej przedmiotowych nieruchomości. Przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2006 r. J. i R. małżonkowie K. złożyli żądany przez organ pierwszej instancji odpis zwykły z księgi wieczystej kw nr [...]. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. zawiesił z urzędu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, postępowanie z wniosku J. i R. małżonków K. o ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną – ulicę [...] w L., w związku z przejęciem tej nieruchomości na własność gminy. Konieczność zawieszenia postępowania organ uzasadniał okolicznością, iż do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek Rady Miejskiej w K. o zbadanie zgodności z Konstytucją przepisu art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Organ wskazał, że przepis art. 73 ust. 2 powyższej ustawy stanowi podstawę do wydania przez starostę decyzji, w której określa on podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania. Organ pierwszej instancji podkreślił, że rozpatrzenie przedmiotowej sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego – orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o zgodności z Konstytucją przepisu art. 73 ust. 2 wyżej wymienionej ustawy a zatem konieczne jest zawieszenie postępowania do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny. Wojewoda [...], po rozpoznaniu zażalenia J. i R. K. na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że wniosek o ustalenie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną , w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, może być merytoryczne rozstrzygnięty dopiero po stwierdzeniu ostateczną decyzją wojewody jego przejścia na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Decyzja ta potwierdza fakt nabycia przez jeden z powyższych podmiotów prawa własności gruntu a zarazem może stanowić podstawę dla byłego właściciela gruntu o odszkodowanie. Wobec braku ostatecznej decyzji Wojewody wniosek o odszkodowanie nie może być merytoryczne rozpoznany. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że zawieszenie postępowania w sprawie należy uznać za w pełni uzasadnione, bowiem kwestia nabycia prawa na podstawie art. 73 powyższej ustawy, jest w stosunku do sprawy odszkodowania zagadnieniem wstępnym. Skargę na decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006r. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. i R. małżonkowie K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili: naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 15 kpa w zw. z art. 138 § 1 i art. 144 kpa. W uzasadnieniu skargi, poza przedstawieniem dotychczasowego przebiegu postępowania skarżący podkreślili, że Wojewoda [...] utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie Starosty [...] uczynił to na innej podstawie, aniżeli organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie ustosunkował się też do zarzutów zawartych w zażaleniu na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. Skarżący podnieśli, że przedstawione przez Wojewodę uzasadnienie postanowienia nie uzasadnia podjętego rozstrzygnięcia i tym samym narusza zasady zawarte w art. 8 i 11 kpa. Zarzucono również zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 6 i art. 7 kpa. W ocenie skarżących Wojewoda naruszył zasadę praworządności oraz zasadę podejmowania decyzji na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego i uwzględniania interesu obywatela. Skarżący podkreślili, że w stanie faktycznym sprawy nie zachodzą okoliczności wskazane przez Wojewodę w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia – tj. brak ostatecznej decyzji o przejściu prawa własności na gminę. Według skarżących ma również miejsce naruszenie przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa), gdyż nie zostały zbadane podstawy zawieszenia przez organ pierwszej instancji, ani prawidłowość tego rozstrzygnięcia, brak jest również ustosunkowania się do zarzutów zawartych w zażaleniu z dnia [...] czerwca 2006 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo organ wskazał na orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie według, którego w sytuacjach, jak w sprawie niniejszej, Sąd zawiesza postępowanie do czasu wydania orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie zgodności z Konstytucją przepisu art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r.- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że postanowienie o zawieszeniu z urzędu postępowania na podstawie art. 97 §1 pkt 4 kpa organ pierwszej instancji uzasadnił koniecznością uprzedniego rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny o zgodności przepisu art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu art. 97 §1 pkt 4 kpa wskazanym przez Starostę [...], było więc wydanie orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny. W obszernym zażaleniu na to postanowienie J. i R. małżonkowie K. kwestionowali prawidłowość rozstrzygnięcia nie zgadzając się m.in. ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, o którym mowa w uzasadnieniu Starosty [...], jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, od którego zależy rozstrzygnięcie ich sprawy. Organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie oparł się na innej okoliczności, a mianowicie braku ostatecznej decyzji Wojewody stwierdzającej nabycie przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności gruntu zajętego pod drogę publiczną. Z takim stanowiskiem organu odwoławczego nie można się zgodzić. Uszło bowiem uwadze organu odwoławczego, że decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę L. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonej w L. zajętej pod część ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni [...] m2 i nr [...] o powierzchni [...] m2. Ze znajdującej się w aktach sprawy kserokopii powyższej decyzji, załączonej do pisma J. i R. małżonków K. z dnia [...] stycznia 2005 r. wynika, że powyższa decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. stała się ostateczna w dniu [...] grudnia 2005 r. Zatem wskazana przez organ odwoławczy przyczyna zawieszenia postępowania jest pozbawiona jakichkolwiek podstaw. Dodatkowo, jak słusznie podnoszą skarżący, organ odwoławczy nie tylko nie rozpatrzył sprawy biorąc pod uwagę całokształtu zebranego materiału dowodowego, lecz nie ustosunkował się także do zarzutów skarżących zawartych w zażaleniu od postanowienia organu pierwszej instancji i nie zbadał prawidłowości rozstrzygnięcia, będącego przedmiotem zażalenia. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej postanowieniem odwoławczym wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy postanowieniem organu pierwszej instancji, bowiem w przeciwnym wypadku zostaje naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do prawidłowości przyjętej przez Starostę [...] podstawy prawnej zawieszenia, a zatem w istocie nie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji. Ten sposób działania organu odwoławczego narusza art. 138 §1 kpa w zw. z art. 144 kpa. W zaistniałej sytuacji Sąd nie mógł dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, gdyż naruszałoby to podstawową zasadę postępowania, zasadę dwuinstancyjności przewidzianą w art. 15 kpa. Sąd podziela również zarzuty skarżących w kwestii naruszenia przez organ odwoławczy art. 6, art. 7, art. 8 , art. 11 i art. 15 kpa., które to przepisy formułują zasady praworządności, kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa, prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do Państwa, przekonywania i dwuinstancyjności. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku. Orzeczenie w pkt. 2 i 3 wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 i 200 powołanej ustawy.