I SA/Wa 1609/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Emilia Lewandowska Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2009 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1993 r., nr [...] dotyczącej uwłaszczenia Zakładów [...] - w części odnoszącej się do działki nr [...] położonej w W. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Wojewoda [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 i 2, art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 3, art. 43 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), decyzją z dnia [...] października 1993 r., nr [...] stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Zakłady [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w W. przy ul. [...], o pow. [...] m2, oznaczonego na mapie sytuacyjnej dla celów prawnych nr [...] jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nieodpłatne nabycie prawa własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Pismem z dnia 21 czerwca 2007 r. B. B., reprezentowana przez pełnomocnika wniosła o: 1. stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] października 1993 r. - w części odnoszącej się do dawnej działki nr [...] ze względu na rażące naruszenie przepisów prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa; 2. zwrócenie się przez organ orzekający do Wojewody [...] o nadesłanie do akt administracyjnych przedmiotowej sprawy akt o sygn. [...], w ramach której wydano zaskarżoną niniejszym wnioskiem decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 1993 r., nr [...]; 3. zwrócenie się do Prezydenta W. o nadesłanie do akt sprawy akt o sygn. [...], w których znajduje się pierwotny wniosek J. B. (poprzedniczki prawnej B. B. i J. B.) o zwrot nieruchomości wywłaszczonej stanowiącej działkę ewid. nr [...] z obrębu [...]; 4. zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie do czasu zakończenia postępowania w sprawie wniosku B. B. o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Starosty Powiatu W. z dnia [...] kwietnia 2002 r. umarzającej postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej toczącej się przed Wojewodą [...]. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...]odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji uwłaszczeniowej w powyższej części. W uzasadnieniu organ stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, iż przedmiotowa decyzja - w części odnoszącej się do dawnej działki nr [...] jest obarczona wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Od decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r. B. B. reprezentowana przez pełnomocnika złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podtrzymując żądania wskazane we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Minister Infrastruktury w wyniku rozpatrzenia przedmiotowego wniosku, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że uwłaszczenie, które nastąpiło na podstawie art. 2 ust. 1-2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości odnosi się do stanu prawnego obowiązującego w dniu 5 grudnia 1990 r. i oznacza przekształcenie istniejącego prawa zarządu w prawa rzeczowe wymienione w powołanym przepisie. Uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich. Minister podniósł, iż z akt wynika, że działka nr [...] została zbyta na rzecz Skarbu Państwa - Przedsiębiorstwa Państwowego Zakłady [...] w W. - w trybie przepisów wywłaszczeniowych - przez J. B. aktem notarialnym z dnia 5 stycznia 1977 r. Rep. [...]. W dniu 5 grudnia 1990 r. grunt ten stanowił własność Skarbu Państwa oraz istniało prawo zarządu jednostki uwłaszczonej. Prawo zarządu jednostki uwłaszczonej w odniesieniu do przedmiotowej działki wynikało z ww. aktu notarialnego z dnia 5 stycznia 1977 r. (art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74). Stan taki istniał także w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej, a wobec tego, zdaniem organu, spełnione były przesłanki uwłaszczenia. W dniu wydania decyzji nie były też zgłoszone roszczenia osób trzecich. Organ wskazał, że wniosek złożony przez J. B. w 1984 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został załatwiony negatywnie pismem Urzędu W. z dnia [...] marca 1984 r., mającym cechy decyzji (dotąd nie wzruszonej) i wskazującym, że w odniesieniu do roszczeń dotyczących zwrotu nieruchomości nabytych na rzecz Państwa aktami notarialnymi, droga administracyjna jest niedopuszczalna. Zatem zarzut skarżącej, że wniosek J. B. z 1984 r. nie został dotychczas rozpoznany jest zdaniem organu nietrafny. Z akt wynika także, że J. B. pismem z dnia 27 sierpnia 2001 r. ponownie wystąpiła do Starosty W. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a treść tego pisma jednoznacznie wskazuje, że jest to nowy wniosek o zwrot nieruchomości. Starosta W. rozpatrując późniejszy wniosek J. B. decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. umorzył postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości jako bezprzedmiotowe. Wnioskiem z dnia 21 czerwca 2007 r. B. B. - spadkobierczyni J. B. wystąpiła o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Zdaniem organu rozpatrzenie tego wniosku nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie i nie stanowi przesłanki do jego zawieszenia, bowiem ww. decyzją Starosty W. został rozpoznany wniosek o zwrot nieruchomości złożony w 2001 r., a więc już po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej. Minister Infrastruktury wskazał ponadto, że skoro ani w dniu 5 grudnia 1990 r., ani w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej nie toczyło się postępowanie o zwrot nieruchomości i nie były zgłoszone roszczenia osób trzecich, nie było przeszkód do stwierdzenia uwłaszczenia działką nr [...] Zakładów [...] i wydania stosownej decyzji uwłaszczeniowej. Tym samym organ stwierdził, iż przesądza to o braku podstaw do uznania, że decyzja uwłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z akt sprawy nie wynika też, zdaniem organu aby mogły zaistnieć inne przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Skoro wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości złożony w 1984 r. był rozpoznany, a następny wpłynął po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej, brak jest podstaw do przyjęcia tezy o wydaniu decyzji uwłaszczeniowej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2008 r., nr [...] złożyła reprezentowana przez pełnomocnika B. B. W obszernym uzasadnieniu strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie przepisów art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie (bądź błędne wyjaśnienie) niektórych okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie: • niewłaściwe ustalenie co do faktu czy w dacie wydania decyzji nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] października 1993 r. był złożony i rozpatrzony wniosek o zwrot nieruchomości w części odnoszącej się do dawnej działki nr [...]; • nie dołączenie do akt niniejszej sprawy akt Urzędu W. o sygn. [...]. 2. naruszenie przepisu prawa materialnego a mianowicie art.. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79 poz. 464 z późn. zm.) w związku z art. 69 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, polegające na naruszeniu prymatu uprawnień do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej nad uprawnieniem do uwłaszczenia państwowej osoby prawnej. 3. naruszenie przepisów prawa procesowego a mianowicie: • art. 97 ust. 1 pkt 4 kpa polegające na odmowie zawieszenia postępowania w sprawie niniejszej do czasu zakończenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...] kwietnia 2002 r. • art. 104 kpa polegające na wprowadzeniu do obrotu prawnego nieznanego temu przepisowi pojęcia "pisma... mającego cechy decyzji". W tej sytuacji strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organ wydając zaskarżoną decyzję administracyjną nie naruszył przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, przy czym oceny tej sąd dokonuje według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego orzeczenia, na podstawie materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach sprawy. Poddając kontroli zaskarżoną decyzje w oparciu o powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Należy zwrócić uwagę, że przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjaśnienie kwestii, czy kontrolowana przez organ decyzja jest dotknięta jakąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 KPA. Oznacza to, że organ nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym, lecz ogranicza się do badania przesłanek nieważności decyzji. Ustalenia poczynione przez organ nadzoru nie są prawidłowe i nie znajdują oparcia w materiale dowodowym sprawy. Zdaniem sądu organ błędnie przyjął, że w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej tj. [...] października 1993 r. nie istniały (nie były zgłoszone) roszczenia osób trzecich do uwłaszczonej nieruchomości. Jak wynika bowiem z materiału dowodowego sprawy nie został rozpatrzony wniosek złożony przez dawną właścicielkę w 1984 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...] z [...] z powodu niezrealizowania jej zdaniem celu wywłaszczenia określonego w decyzji o lokalizacji inwestycji z dnia [...] grudnia 1975 r. wydanej przez Wydział Urbanistyczny i Architektury Urzędu Miasta W. Organ zdaniem sądu bezpodstawnie uznał, że wniosek ten został negatywnie załatwiony pismem Urzędu W. z dnia [...] marca 1984 r. mającym cechy decyzji. W piśmie tym organ błędnie wskazał stronie, że w odniesieniu do roszczeń dotyczących zwrotu nieruchomości nabytych na rzecz Państwa aktami notarialnymi w celu realizacji celu publicznego droga administracyjna jest niedopuszczalna. Takie stanowisko organu jest sprzeczne z uchwałą SN (wydaną w składzie 7 sędziów) z dnia 20 lutego 1985 r. (III AZP 8/84, OSN 1985/10/145) w której sformułowano zasadę, że za nieruchomość wywłaszczoną w rozumieniu art. 34 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, uznaje się również nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 powołanej ustawy. Stanowisko to w całej rozciągłości popiera skład orzekający w przedmiotowej sprawie. Oznacza to, że w dacie złożenia wniosku przez dawną właścicielkę J. B. istniała prawna możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oczywiście po uprzednim ustaleniu przez organ, że rzeczywiście nie została ona zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Pisma z dnia [...] marca 1984 r. Urzędu Miasta W. Wydziału Urbanistyki, Architektury i Ochrony Środowiska skierowanego do J. B. (dawnej właścicielki) w żaden sposób nie można uznać za decyzję administracyjną załatwiającą wniosek o zwrot nieruchomości złożony w dniu 19 stycznia 1984 r. Zatem zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r. wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), ponieważ naruszyły prawa osób trzecich tj. byłej właścicielki nieruchomości uwłaszczonej. Ponadto decyzje te rażąco naruszają art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 KPA, bowiem wydanie decyzji o uwłaszczeniu przedsiębiorstwa państwowego z mocy prawa nie zostało poprzedzone prawidłową analizą zebranego w sprawie materiału dokumentacyjnego pod kątem tego, czy decyzja taka nie naruszy praw osób trzecich. Okoliczności przedmiotowej sprawy świadczą, że takie roszczenia zostały zgłoszone, zatem bezwzględnym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie uwłaszczeniowe było powstrzymanie się z wydaniem decyzji do czasu rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oraz zawieszenie postępowania uwłaszczeniowego na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 KPA. Rozpoznanie powyższego wniosku ma charakter prejudycjalny dla postępowania uwłaszczeniowego, gdyż rozstrzyga, czy decyzja uwłaszczeniowa nie naruszy praw osób trzecich. Prawo byłych właścicieli do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej korzysta z zasady pierwszeństwa przed prawami państwowej osoby prawnej, ponieważ zostało tym osobom przyznane znacznie wcześniej niż prawo państwowych osób prawnych o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.). Ponadto przekształcenie zarządu (prawa znacznie słabszego) nie może odbywać się kosztem utraty przez dawnego właściciela prawa do zwrotu jego własności (prawa znacznie silniejszego) gdyż godziłoby to w konstytucyjną zasadę ochrony własności. Powyższa wykładania została ukształtowana przez orzecznictwo sądowe (wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 3224/01, wyrok NSA z 31 marca 1998 r., sygn. akt I SA 221/97), którą podziela również skład orzekający w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie Sąd uznaje zarzut skargi dotyczący zawieszenia przedmiotowego postępowania do czasu zakończenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...] kwietnia 2002 r. za bezzasadny podzielając w tym zakresie stanowisko organu. Minister Infrastruktury odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1993 r. nr [...] dotyczącej uwłaszczenia Zakładów [...] w części odnoszącej się do działki nr [...] położonej w W. przy ul. [...] przed rozstrzygnięciem o zasadności żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (ponieważ złożony 19 stycznia 1984 r. wniosek nie został zgodnie z prawem rozpatrzony) rażąco naruszył prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 KPA tj. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) oraz art. 97 § 1 pkt. 4 KPA. Powyższe uchybienia są na tyle istotne, że skutkować muszą uchyleniu obu decyzji nadzorczych wydanych w sprawie przez Ministra Infrastruktury. Ponownie rozpatrując sprawę organ nadzorczy dokona oceny (w oparciu o zgromadzony materiał dokumentacyjny) czy decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] wydana przed rozpoznaniem wniosku byłej właścicielki wywłaszczonej nieruchomości o jej zwrot nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt. 2 KPA. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.