I SA/Wa 161/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie : WSA Elżbieta Lenart WSA Maria Tarnowska Protokolant Marta Maciejkowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2007 r. sprawy ze skargi K. K. i H. W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2006 r., nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] Minister Budownictwa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] grudnia 1960 r. i utrzymanego przez nią orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] listopada 1960 r., nr [...] odmawiającego dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...] działka nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte o następujące ustalenia faktyczne i oceny prawne: Nieruchomość [...] położona przy ul. [...], o powierzchni [...] m2 stanowiąca niezabudowany plac nr [...] z bloku nieruchomości oznaczonych nr hip. [...] i [...], będąca - zgodnie z zaświadczeniem Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] października 1947 r. - współwłasnością R. i H. z S. małżonków S. w częściach równych, została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). W dniu [...] czerwca 1948 r. dotychczasowi właściciele nieruchomości złożyli do Zarządu Miejskiego w W. wniosek o przyznanie im prawa własności czasowej do wyżej opisanego gruntu. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] listopada 1960 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło R. i H. małżonkom S. przyznania powyższego prawa, bowiem - na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego - teren objętej wnioskiem nieruchomości przeznaczony został pod budownictwo mieszkaniowe wielokondygnacyjne i budowę ulicy. Rozpatrując sprawę w instancji odwoławczej Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] grudnia 1960 r. nr [...] utrzymało w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w W., podnosząc, że w związku z takim przeznaczeniem przedmiotowego gruntu, dalsze korzystanie z niego przez byłego właściciela nie było możliwe. Następnie postanowieniem Sądu Powiatowego dla W. z dnia [...] sierpnia 1961 r. dokonano w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości wpisu Skarbu Państwa - jako właściciela gruntu. Wnioskiem z dnia 22 grudnia 1999 r. następczynie prawne byłych właścicieli opisanej na wstępie nieruchomości tj. K. K. i H. W. wystąpiły o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1960 r. utrzymującej w mocy wspomniane orzeczenie Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] listopada1960 r. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że w orzeczeniu tym nie wskazano konkretnie planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiącego powód wydania decyzji odmownej a zatem nie wiadomo, czy plan taki istotnie obowiązywał w dacie rozstrzygania. Do wniosku wnioskodawczynie dołączyły postanowienie Sądu Rejonowego dla L. z dnia [...]maja 2004 r. sygn. akt [...] z którego wynika, że spadek po zmarłej w dniu [...] grudnia 1965 r. H. S. nabyli: R. S. oraz córki K. K. i H. W. a także postanowienie Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] września 1981 r. sygn. akt [...] stwierdzające nabycie spadku po R. S. zmarłym [...] stycznia1981 r. przez K. K. i H. W. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Minister Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności objętej wnioskiem nadzorczym decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej wskazując w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, że w dacie ocenianej decyzji obowiązywał już przepis art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70), który stanowił, iż poprzedniemu właścicielowi może być odmówione prawo własności czasowej do gruntu, niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, także ze względu na cele określone w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. tj. jeśli nieruchomość przeznaczona została m.in. na cele zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a na terenie miasta, gdy była niezbędna dla planowanej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Jednocześnie Minister ustalił, że przedmiotowa nieruchomość została objęta decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] kwietnia 1960 r. wydanej dla Dyrekcji [...], która zatwierdziła z kolei lokalizację szczegółową na powiększenie terenu lokalizacji nr [...] budownictwa mieszkaniowego D[...] na terenie położonym przy ul. [...] Odnośnie zaś braku sprecyzowania w kwestionowanym orzeczeniu i decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej konkretnego planu zagospodarowania przestrzennego, organ - powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego - stwierdził, iż okoliczność ta nie może stanowić podstawy do domniemania nielegalności w/w decyzji, bowiem każdy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi prawo lokalne dla terenów nim objętych a to oznacza, że jego treść nie podlega dowodzeniu i nie było w związku z tym konieczności wskazywania go. Plan zagospodarowania przestrzennego - jako przepis prawa - był powszechny i ogólnie dostępny. Rozpatrując sprawę na skutek wniosku złożonego przez wnioskodawczynie o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Budownictwa podniósł, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ prowadzący to postępowanie, ma obowiązek rozpatrzeć sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i ustalić, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w tym przepisie. Odnosząc się do kwestionowanego orzeczenia Minister stwierdził, iż zostało ono wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w związku z art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości a zasadność i prawidłowość decyzji ocenia się według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania. Podkreślono, że w decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2006 r., w której dokonano obszernej i pełnej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, szczegółowo wykazano także brak wad - w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. objętej wnioskiem nadzorczym decyzji. Z uwagi natomiast na podniesiony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzut, iż w istocie w dalszym ciągu nie wiadomo, na podstawie zapisów cyt. "jakich planów zabudowy" w 1960 r. odmówiono byłym właścicielom prawa własności czasowej do nieruchomości, a stało się to dopiero jasne - po przeprowadzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności - Minister powtórzył, iż brak wskazania w kwestionowanym orzeczeniu i decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej konkretnego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie, którego wydano rozstrzygnięcie, nie może stanowić podstawy do domniemania nielegalności w/w decyzji, bowiem każdy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi prawo lokalne dla terenów nim objętych, co oznacza, że jego treść nie podlega dowodzeniu i nie było konieczności wskazywania go, gdyż jako przepis prawa był on powszechny i ogólnie dostępny. Ponadto zauważono, że zgodnie z (przytoczonym w decyzji) orzecznictwem sądowo administracyjnym nawet błędne powołanie podstawy decyzji lub jej niepowołanie w okolicznościach, gdy podstawa taka istnieje w przepisach prawa, a nadto przesłanki do jej zastosowania zostały spełnione, nie można uznać za istotne naruszenie prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poza tym organ zauważył, że - zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2001 r., sygn. akt II SA 924/01 LEX nr 81816 - uzasadnienie decyzji służy wyjaśnieniu rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną jej część. Samo w sobie, bez rozstrzygnięcia (osnowy), nie jest decyzją. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniosły K, K. i H. W. Skarżące wnosząc o uchylenie obu wydanych w tej sprawie przez Ministra Budownictwa decyzji, zarzuciły organowi naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m. st. Warszawy, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 49, 68, 75 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym oraz art. 6, 7, 8, 77§ 1 a także art. 107 § 3 k.p.a., zaś decyzji zaskarżonej - również naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżące w szczególności podniosły, że na skutek rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej dopiero w roku 1960, w sprawie wystąpiła rażąca przewlekłość postępowania i orzeczenie merytoryczne zostało wydane dopiero po wejściu w życie norm, które pozwalały na jego oddalenie. Twierdziły też, że objęte oceną legalności decyzje w zasadzie nie zawierają uzasadnienia a postępowanie dowodowe, które poprzedzało ich wydanie, przeprowadzone zostało z całkowitym zlekceważeniem zasady określającej zakres środków dowodowych jakie należy wykorzystywać dla wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Ponadto w skardze zaakcentowano, że decyzje dotyczące odmowy przyznania prawa własności czasowej zostały podjęte tylko na podstawie przepisów wspomnianego wyżej dekretu warszawskiego (taką podstawę prawną w nich wskazano) i obecnie, w postępowaniu nadzorczym "tworzenie" oraz uzasadnianie podstaw prawnych tych rozstrzygnięć, powinno być uznane za naruszenie zasady praworządności przewidzianej w art. 6 k.p.a. Wskazano przy tym, że obecnie prowadzone postępowanie dotyczyło stwierdzenia nieważności określonych decyzji i wniosek złożony w tej materii przez strony oparty był jedynie na zarzutach naruszenia przepisów procedury administracyjnej. Tymczasem organ prowadzący obecnie to postępowanie rozpoznał sprawę także w płaszczyźnie prawno - materialnej, szczegółowo analizując stan faktyczny sprawy punktu widzenia przepisów prawa materialnego, obowiązującego w roku 1960. W ocenie skarżących taki stan rzeczy budzi wątpliwości czy przedmiotem niniejszego postępowania była ocena legalności wydanych uprzednio decyzji czy też rozpoznanie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę - pod względem zgodności z prawem - zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracyjne w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Oceniając zatem w tym kontekście przedmiotową skargę, Sąd doszedł do przekonania, że ponieważ zaskarżona decyzja jak również decyzja poprzedzająca ją naruszają prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie, skutkowało to uchyleniem w/w decyzji. Niniejszą skargę należało uznać za zasadną, choć nie wszystkie w niej podniesione zarzuty były trafne. W szczególności trzeba podzielić stanowisko skarżących, że wydane w roku 1960 decyzje - jak wynika to z ich treści - zostały wydane na podstawie przepisu art. 7 ust. 2 cytowanego dekretu warszawskiego. W ocenie Sądu fakt, że w tej dacie obowiązywał już przepis art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (w pierwotnym brzmieniu ustawy) nie może niejako automatycznie przemawiać za tym, że wspomniane decyzje o odmowie przyznania prawa własności czasowej zostały wydane także i na jego podstawie. O ile bowiem, przepis art. 7 ust. 1 i 2 cytowanego dekretu przewidywał, że właściciel gruntu, prawni następcy jego, będący w posiadaniu gruntu lub osoby prawa jego reprezentujące mogli w ciągu sześciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej a Gmina zobowiązana była taki wniosek uwzględnić, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu wg planu zabudowania (zatem w tym wypadku, przy spełnieniu w/w przesłanki, przepis nakazywał wydanie decyzji pozytywnej), o tyle w przypadku przepisu art. 51 ust. 1 ustawy z 1958 r. (art. 54 ust. 1 wg tekstu jednolitego Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) zastosowanie jego nie było obligatoryjne. Przepis ten stanowił bowiem, że poprzedniemu właścicielowi gruntu, który na podstawie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. przeszedł na własność Państwa, może być odmówione prawo użytkowania wieczystego tego gruntu stosownie do przepisów tego dekretu niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2, także ze względu na cele określone w art. 3 ustawy z 1958 r. W związku z tym powołany wyżej przepis art. 51 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej przewidywał możliwość wydania decyzji odmownej. Z uwagi zatem na odmienność tych obu regulacji prawnych różnić się winny pomiędzy sobą zarówno postępowania prowadzone w trybie zwykłym, jak i decyzje w nich wydane oraz treść ich uzasadnień (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2005 r. sygn. akt OSK 294/04). Z tego powodu - jak to wyżej zaznaczono - organ dokonujący oceny legalności decyzji wydanej w 1961 r. - bezpodstawnie, zdaniem Sądu, przyjął, że podstawą zawartego w niej rozstrzygnięcia był także przepis art. 51 ust. 1 ustawy z 1958 r. Wspomniana decyzja odwoływała się (jak to wyżej zaznaczono) jedynie do przepisów dekretu z 1945 r. a nie musiała być przy tym wydawana jednocześnie również na podstawie ustawy wywłaszczeniowej. Dodatkowo wypada też zaakcentować, że przeznaczenie nieruchomości na cele określone w art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w ówcześnie obowiązującym porządku prawnym następowało w oparciu o plany zagospodarowania przestrzennego ustalone na podstawie dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109 ze zm.). W objętej wnioskiem nadzorczym decyzji wskazano jako podstawę odmowy przyznania prawa własności czasowej okoliczność, że grunt przy ulicy [...] przeznaczony został w planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe wielokondygnacyjne a zatem dalsze korzystanie z niego przez byłego właściciela nie było możliwe. W aktach administracyjnych znajduje się nadesłany przez Archiwum Państwowe wydruk komputerowy fragmentu nieuwierzytelnionej kopii Planu Generalnego W. na lata [...], zatwierdzonego przez Prezydium Rządu w dniu [...] lipca 1956 r. z zaznaczonym punktowo przez geodetę uprawnionego miejscem położenia przedmiotowej nieruchomości (po środku ulicy [...].). Minister Budownictwa ustalił także, że nieruchomość ta została objęta decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] kwietnia 1960 r. dla Dyrekcji [...] zatwierdzającą lokalizację szczegółową na powiększenie terenu lok. nr [...] budownictwa mieszkaniowego D[...] na terenie położonym przy ulicy [...] Zaakcentować w tym miejscu przy tym trzeba, że jak to wynika z treści zaświadczenia o wspomnianej lokalizacji szczególnej, wydana została ona nie na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego a podstawą jej wydania było zarządzenie Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów i Prezesa Komitetu do Spraw Urbanistyki i Architektury z dnia 29 lipca 1957 r. - Przepisy o lokalizacji inwestycji (M. P. nr 67, poz. 408), które to zarządzenie wydano w oparciu o samoistną uchwałę nr 270 Rady Ministrów z 29 lipca 1957 r. w sprawie lokalizacji inwestycji (M. P. nr 67, poz. 407). Podkreślenia przy tym wymaga, że ani w/w uchwała, ani też przepisy zarządzenia z 1957 r. nie wykluczały wydania decyzji o lokalizacji inwestycji dla terenów nie objętych planami zagospodarowania przestrzennego a zatem wydana w takim trybie decyzja nie musiała być w tym kontekście uwarunkowana treścią planu. Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy Sąd uznał, że nie był on wystarczający do stwierdzenia czy decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 1960 r. była zgodna z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego czy tez nie była z nim zgodna. Organ bowiem nie ustalił dokładnie czy wg planu zagospodarowania przestrzennego terenu, obowiązującego w dacie [...] grudnia 1960 r. na choćby części spornego terenu nie było możliwości ustanowienia prawa własności czasowej. Brak jest w aktach sprawy ustaleń co do treści opisowej takiego planu a wskazanie na mapie Planu Generalnego W. w sposób punktowy, na środku ulicy nieruchomości o powierzchni [...] m² nie wyjaśnia całokształtu sytuacji. W miejscu, w którym oznaczono kolorem czerwonym na powyższej mapie sporny grunt, po stronie północnej ulicy znajduje się obszar o zabudowie skupionej, ale po stronie południowej leżą - wg legendy - ogrody działkowe (oznaczone kolorem zielonym). W aktach administracyjnych na karcie [...] znajduje się także szkic z mapy ewidencyjnej terenu z wykreślonymi granicami przedmiotowej nieruchomości. Z wyrysu tego wynika, że część jej znajduje na terenie zajętym pod ulicę, część położona jest po jej stronie północnej, ale część leży po stronie południowej, co pozwala niejako domniemywać, że jest to miejsce, gdzie wg wspomnianej mapy Planu Generalnego W. miały znajdować się ogrody działkowe. Podkreślenia w tym momencie wymaga fakt, że sporna nieruchomość była niezabudowanym placem. Z tego powodu organ nie powinien w tej sprawie ograniczyć postępowania dowodowego do ustalenia w sposób punktowy określenia miejsca położenia całej nieruchomości na planie generalnym miasta, ale dokładnie ustalić położenie całego obszaru nieruchomości położonej przy ulicy W. z jednoczesnym zbadaniem jakie było przeznaczenie całego tego obszaru w planie zagospodarowania przestrzennego. Powyższe jest bowiem konieczne do stwierdzenia, czy odmowa uwzględnienia w całości wniosku dekretowego była zgodna z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. Odnośnie kwestii naruszenia przez decyzję z 1960 r. prawa procesowego (poza brakiem wskazania w niej dokładnej jej podstawy prawnej, co zostało wyżej omówione) Sąd nie podzielił argumentów, że wadliwości procesowe, które istotnie wystąpiły w postępowaniu zwyczajnym miały charakter rażącego naruszenia prawa, co uzasadniałoby stwierdzenie jej nieważności z tego tylko powodu. Brak wskazania w decyzji odmawiającej prawa własności czasowej dokładnych danych planu zagospodarowania przestrzennego, jest z pewnością wadliwe, ale nie można tej wady traktować jako rażąco naruszającej prawo, gdyż plan taki był aktem normatywnym, powszechnie obowiązującym w stosunkach lokalnych. Treść jego była ogólnie dostępna i opublikowana. Rozpoznawanie sprawy w sposób przewlekły było także nieprawidłowe i wysoce naganne, ale okoliczność ta także pozostaje bez wpływu na ocenę legalności zapadłych w nim decyzji. Ogólnikowość uzasadnienia decyzji, nawiasem mówiąc nagminna w tego rodzaju sprawach, nie uzasadnia także stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia a obliguje jedynie obecnie organ nadzorczy do wszechstronnego zbadania sprawy pod kątem przesłanek wynikających z prawa materialnego (vide: w/w wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2005 r.). Biorąc zatem powyższe pod uwagę Sąd uznał, że zaskarżone decyzje naruszają przepisy art. 6, 7, 8, 77, 80, 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i z tego powodu - z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c w związku z art. 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.