I SA/Wa 161/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2017 r. sprawy ze skargi K.J. , A.D. , U.D. , S.G. , M. G. , K.M. , P. M. i J. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania orzeczenia administracyjnego z naruszeniem prawa oddala skargę. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] listopada 2016 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] czerwca 2016 r. nr [...] stwierdzającą, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1960 r. nr [...] o odmowie przyznania K. J. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. M., ozn. nr hip. [...] wydane zostało z naruszeniem prawa. Decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Stanowiąca własność K. J. nieruchomość położna w W. przy ul. [...], oznaczona nr hip., [...] objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). W dniu jego wejścia w życie, z mocy art. 1 dekretu, grunty tej nieruchomości stały się własnością Gminy [...], a następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130) własnością Skarbu Państwa. Była właścicielka, z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu, wniosła o przyznanie jej prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu. W następstwie rozpoznania tego wniosku Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem administracyjnym z [...] grudnia 1960 r. odmówiło przyznania jej żądanego prawa podnosząc, że teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczony został "pod użyteczność publiczną (szkoła)". W konsekwencji czego korzystanie z niej przez dotychczasowych właściciela nie da się pogodzić z tym przeznaczeniem. W dacie podejmowanie orzeczenia nieruchomość objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Nr [...], uchwalonym przez Naczelną Radę Odbudowy [...] w dniu [...] października 1948 r., który uzyskał moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim obwieszczenia Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy [...], tj. z dniem [...] października 1948 r. (M.P. Nr [...], poz. [...]). Plan ów przewidywał przeznaczenie terenu pod "budynki i urządzenia użyteczności publicznej z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako parki, ogrody, dziedzińce oraz przejścia piesze do użytku publicznego". W znajdującej się w aktach opinii geodezyjnej, geodeta uprawniony E. R., opisując ww. przeznaczenie ternu w planie zawarła w krańcowej jego części dodatkowe sformułowanie "oraz drogi". Aktualnie nieruchomość wchodzi w skład objętej księgą wieczystą nr [...] zabudowanej działki nr [...] przy ul. B. [...], stanowiącej własność Uniwersytetu [...]. Uniwersytet ów pierwotnie uzyskał prawo użytkowania wieczystego gruntu tej nieruchomości oraz własność posadowionych na nim budynków na podstawie umowy z[...] grudnia 1997 r. rep. A nr [...] 1997. Własność gruntu nabył zaś z mocy prawa, na podstawie art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.u. nr 164, poz. 1365), co zostało stwierdzone deklaratoryjną decyzją Wojewody M. z [...] czerwca 2007 r. Wnioskiem z [...] stycznia 2013 r. K. J. (będący jednym z następców prawnych dawnej właścicielki) wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia dekretowego, jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, którego to naruszenia upatrywał z jednej strony w fakcie skierowania orzeczenia do nieżyjącej już w tym czasie byłej właścicielki (zmarła ona bowiem cztery lata przed wydaniem decyzji - [...] lipca 1956 r.- co potwierdza treść postanowienia Sądu Rejonowego w T. z [...] października 2012 r. XI Ns [...]/12 o nabyciu po ww. spadku), z drugiej zaś w braku przywołania w orzeczeniu konkretnego planu zagospodarowania przestrzennego, z którego postanowieniami korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie można było pogodzić. Po przeprowadzeniu zainicjowanego tym wnioskiem postępowania nadzorczego Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] czerwca 2016 r. utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] listopada 2016 r., stwierdził, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1960 r. wydane zostało z naruszeniem prawa. Kwalifikowanej wady prawnej orzeczenia Minister upatrywał w fakcie skierowania go do osoby nieżyjącej, co w świetle utrwalonych w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądów stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zważywszy jednak na zaistnienie w sprawie negatywnej przesłanki nieważności w postaci nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych kontrolowanym orzeczeniem (art. 156 § 2 k.p.a.) - związanych z umownym ustanowieniem na rzecz Uniwersytetu [...] prawa użytkowania wieczystego i ujawnieniem tego prawa w księdze wieczystej - nie mógł stwierdzić jego nieważności. W związku z czym ograniczył się, stosownie do art. 158 § 2 k.p.a., do stwierdzenia, że wydane ono zostało z naruszeniem prawa. Przy czym powyższa wada prawna, była zdaniem Ministra, jedyną wadą jaką obarczone było orzeczenie. Wywodził on mianowicie, że w świetle przewidzianego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenu (przywoływanego w brzmieniu podanym w opinii geodezyjnej z [...] stycznia 2015 r.) – skonkretyzowanego w zaświadczeniu z [...] sierpnia 1960 r. nr [...] o lokalizacji szczegółowej inwestycji polegającej na urządzeniu na jego obszarze boiska szkoły podstawowej nr [...], dalsze korzystanie z nieruchomości przez dotychczasową właścicielkę stało z tym przeznaczeniem w sprzeczności. Plan przesądzał bowiem o konieczności zagospodarowania gruntu na cele państwowe, gdyż znajdował się on na obszarze inwestycji publicznych, które mogły być realizowane na gruntach państwowych lub przeznaczonych do wywłaszczenie. Odmowa zatem w takich okolicznościach przyznania prawa własności czasowej do gruntu jego dawnej właścicielce była uzasadniona. Jednocześnie Minister podkreślał, iż dla oceny legalności orzeczenia dekretowego, wzorcem tejże kontroli należało, poza art. 7 dekretu, uczynić także przepis art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 17, poz. 70 ze zm.), który rozszerzał zakres podstaw odmowy przyznania prawa własności czasowej przewidziane w dekrecie na sytuacje, gdy nieruchomość była niezbędna na cele określone w art. 3 tej ustawy. Przy czym, odwołując się do orzecznictwa sądowego prezentującego tego rodzaju pogląd, wywodził, iż nie ma znaczenia fakt, że kwestionowane orzeczenie dekretowe nie przywoływało w swojej treści przepisów ustawy z 1958 r. Był to bowiem akt powszechnie obowiązujący, a organy administracji miały obowiązek jego stosowania. Na powyższą decyzję K. J. oraz A. D., U. D., S. G., K. M., P. M. i J. M. (następcy prawni dawnej właścicielki) wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, tj.: art. 107 § 3 k.p.a.; art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 i art. 127 § 3 k.p.a.; art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r.; art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.; a także art. 7 ust. 2 dekretu oraz art. 51 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W obszernych motywach skargi, nie kwestionując samej treści podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, sprzeciwiali się wyrażonemu w uzasadnieniu decyzji stanowisku Ministra, jakoby jedyną kwalifikowaną wadą prawną orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] było skierowanie go do osoby nieżyjącej. Wywodzili mianowicie, iż w świetle przewidzianego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 1948 r. przeznaczenia terenu, możliwe było dalsze korzystanie z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela, a to oznacza, ze orzeczenie wydane zostało także z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu. Zwracali przy tym uwagę na przywołanie owego przeznaczenia w uzasadnieniu decyzji nadzorczej w brzmieniu, które w rzeczywistości w planie tym nie występuje. Kwestionowali nadto możliwość precyzowania owego przeznaczenia zaświadczeniem o lokalizacji inwestycji, które nie stanowi aktu planistycznego. Podważali nadto możliwość uczynienia wzorcem kontroli legalności ww. orzeczenia przepisu art. 51 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w sytuacji gdy owego przepisu organ dekretowy nie stosował. W związku z czym wnosili o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. O oddalenie skargi wniósł także Uniwersytet [...], podkreślając w swoim stanowisku okoliczność wywołania przez orzeczenie z [...] grudnia 1960 r. nieodwracalnych skutków prawnych, co uniemożliwia obecnie stwierdzenie jego nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie. Postępowanie zakończone decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] listopada 2016 r. toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 i n. k.p.a., a jego przedmiotem orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1960 r., którym odmówiono K. J. przyznania w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Istotą tego postępowania była więc kontrola legalności owego orzeczenia w aspekcie kwalifikowanych wad prawnych enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., prowadzących do stwierdzenia jego nieważności, o ile na przeszkodzie podjęcia takiego rozstrzygnięcia nie stały okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. W wyniku przeprowadzonego postępowania Minister Infrastruktury i Rozwoju (uprzednio Minister Infrastruktury i Budownictwa) ocenił, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] obarczone jest wadą rażącego naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż skierowane zostało do osoby, która w dacie jego podejmowania nie żyła. Jednakże ze względu na mający miejsce po jego wydaniu obrót cywilnoprawny przedmiotową nieruchomością (oddanie jej w drodze umowy z [...] grudnia 1997 r. w użytkowanie wieczyste na rzecz Uniwersytetu [...] wraz z przeniesieniem na jego rzecz własności posadowionych na niej budynków) w sprawie zaistniała negatywna przesłanka nieważności opisana w art. 156 § 2 in fine k.p.a., w postaci nieodwracalnych skutków prawnych orzeczeniem tym wywołanych. Nie jest on bowiem w ramach przyznanych mu przepisami prawa kompetencji oraz dostępnych organowi administracji publicznej środków władny ich znieść. Z tego względu ograniczył swoje rozstrzygnięcie, do stwierdzenia, stosownie do art. 158 § 2 k.p.a., że wydane ono zostało z naruszeniem prawa. Powyższe ustalenia stanu faktycznego, jak też ich konsekwencje prawne są niesporne i znajdują oparcie w zgromadzonych w aktach materiale dowodowym. Nie budzą one również wątpliwości Sądu. Nie kwestionowaną wszak okolicznością jest, że K. J., która (jako była właścicielka gruntów) zainicjowała postępowanie dekretowe i była adresatem podjętego w nim orzeczenia, zmarła na cztery lata przed jego wydaniem. Tego rodzaju sytuacja zaś, zgodnie z utrwalonym w tym względzie stanowiskiem judykatury, kwalifikowana jest jako rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, a wada ta nie podlega konwalidacji. Tytułem przykładu można tu przywołać poglądy wyrażone w wyrokach NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 901/09 (Lex nr 595601), z dnia 27 października 2011 r. sygn. akt. I OSK 1876/10 (Lex nr 1069629) oraz z dnia 22 stycznia 2014 r., I OSK 708/12 (Lex nr 145217). Powyższe uzasadniane jest ustaniem zdolności prawnej osoby fizycznej z chwilą śmierci, a więc także ustaniem jej statusu strony, co powoduje, że nie można wobec niej wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego, jak też wydać decyzji kształtującej jej sytuację prawną. Jeśli więc już do tego doszło rolą prowadzącego postępowanie nieważnościowe organu było skonstatowanie zaistnienia w sprawie wspomnianej wady prawnej, a w dalszej kolejności dokonanie oceny możliwości eliminacji obarczonej nią decyzji ze skutkiem ex tunc, biorąc pod uwagę okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 in fine k.p.a.. Następnie zaś w oparciu wyprowadzone z tej oceny wnioski, wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.pa. (tj. stwierdzającego nieważność kontrolowanej decyzji) lub – jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie – wydania rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 158 § 2 k.p.a. (tj. stwierdzającego, że decyzja ta wydana został z naruszeniem prawa oraz wskazania przyczyn, z powodu których nie stwierdzono jej nieważności). W tym też aspekcie winien on stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnić swoją decyzję, mając na względzie, że rolą tej obligatoryjnej części decyzji jest wyjaśnienie stronom postępowania zasadności załatwienia sprawy administracyjnej w sposób ujęty w jej części dyspozytywnej. Uzasadnienie wszak powinno przede wszystkim odzwierciedlać rację decyzyjną organu, wyjaśniając tok przeprowadzonego przezeń rozumowania prowadzącego do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Nie powinny więc w nim być ujmowane dywagacje, które na podjęte rozstrzygnięcie nie rzutują, a w szczególności takie, które mają charakter swoistej spekulacji intelektualnej, formułowanej w oderwaniu od stanu faktyczno-prawnego sprawy i sposobu jej załatwienia. Tak natomiast należy traktować tę część uzasadnienia zaskarżonej decyzji, gdzie Minister (po wyjaśnieniu okoliczności, w których upatrywał wady rażącego naruszenia prawa jakim obarczone było orzeczenie z 1960 r., jak też przyczyn, z powodu których ograniczył swoje rozstrzygnięcie do stwierdzenia, że wydane ono zostało z naruszeniem prawa) wywodził, iż odmowa przyznania K. J. prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul. [...] w W., co do zasady odpowiadała prawu. A to oznacza, że w tej części uzasadnienie skarżonej decyzji (jak też decyzji ją poprzedzającej) nie spełnia standardu wyznaczonego treścią art. 107 § 3 k.p.a. Abstrahując nawet od braku jego związku z przyjętym w sprawie rozstrzygnięciem, zdaje się umykać uwadze organu, iż tego rodzaju rozważania, mogłyby być prowadzone dopiero w sytuacji, gdyby sam stosunek administracyjnoprawny kształtowany kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją (tu orzeczeniem administracyjnym) mógł się skutecznie zawiązać. To z kolei wymagało by poza jego przedmiotem oraz organem go kreującym istniał również jego podmiot. Jeśli natomiast – jak w rozpoznawanej sprawie – podmiot ów w dacie wydania orzeczenia administracyjnego nie istniał (gdyż nie żył), to również stosunek administracyjnoprawny z jego udziałem nie mógł się zawiązać. I to właśnie wzgląd na te okoliczności skutkuje uznaniem orzeczenia skierowanego do osoby zmarłej za obarczone wadą rażącego naruszenia prawa. Z tego powody ocena sposobu załatwienia nim meriti sprawy własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości jest bezprzedmiotowa. Musiałaby się bowiem opierać w takim wypadku na czysto hipotetycznym założeniu, że wspomnianej wadliwości jest ono pozbawione. Nie jest zaś rolą organu nadzoru rozważanie jak potencjalnie stosunek administracyjny byłby ukształtowany, gdyby poddana kontroli nadzorczej decyzja go kreująca była wolna od wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., lecz wyłączna jej weryfikacja pod ich kątem i w tym kierunku wyłącznie winny iść rozważania faktyczne i prawne przedstawione w motywach decyzji. Czynienie ich zaś w oderwaniu stanu fatyczno-prawnego sprawy wykracza poza granice postępowania nieważnościowego wyznaczonego unormowaniem art. 156 § 1 k.p.a. Wadliwość ta nie rzutowała jednak na ostateczny wynika sprawy (a więc uznania orzeczenia za wydane z naruszeniem prawa), a racje decyzyjne jakie za podjętym rozstrzygnięciem, którego zgodność z prawem nie budzi wątpliwości Sądu, w części w jakiej wprost odnoszą się do owego rozstrzygnięcia, przedstawione zostały w sposób czytelny i logiczny. Z tego względu powyższe uchybienia formalne nie mogły prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Byłoby to bowiem jedynie zbędne przedłużenie postępowania administracyjnego (a przez to utrzymywania stanu niepewności prawnej), choć jego efektem musiałoby być podjęcie decyzji zawierającej tożsame z obecnym rozstrzygnięcie, tyle że inaczej uzasadnione, tj. pozbawionej tej części, którą Sąd uznał za zbędną. Ze względu natomiast na zbędność wskazanej części rozważań organu, bezprzedmiotowe jest obecnie odnoszenie się do zarzutów skargi, które w swej istocie stanowią merytoryczną polemikę z wyrażonym w tej części stanowiskiem Ministra. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.