I SA/Wa 161/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Bożena Marciniak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 lipca 2020 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z [...] listopada 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania A.Z., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z [...] września 2019 r., nr [...], o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia, wnioskowanego na niepełnosprawną babcię A. Z. – M. K. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy; Wnioskiem z [...] lipca 2019 r. A. Z. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią M K. Decyzją z [...] września 2019 r. Burmistrz [...], działając na podstawie art. 2 pkt 2, art. 17, art. 20 ust.1-3 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (jt. Dz. U. z 2018 r. poz. 2220, ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o świadczeniach rodzinnych", odmówił A. Z. przyznania świadczenia w formie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na M. K., składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad dzieckiem, wnioskowanej na M. K. oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad dzieckiem, wnioskowanej na M. K. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. Z. Decyzją z [..] listopada 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję z [...] września 2019 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium podniosło, że wymagająca opieki M. K. posiada rodzeństwo: Z. M., emerytkę urodzoną w 1936 r., zamieszkałą w [...] (3 km) oraz L. S., emerytkę urodzoną w 1942 r., zamieszkałą naprzeciwko w [...] [...]. Posiada również dzieci: G. W. [...] lat, mieszkająca razem i zatrudnioną w [...] oraz pracującą M. S. urodzoną w [...] r., zamieszkałą w [...] ([...] km). Wymagająca opieki M. K. posiada też wnuczkę - wnioskodawczynię A. Z zamieszkałą w [...][...]. Zdaniem Kolegium, fakt, że istnieją osoby bliżej spokrewnione z osobą wymagającą opieki, które mogłyby rzeczoną opiekę sprawować, ma wpływ na przyznanie wnioskowanego świadczenia. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje także innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, o ile nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą tego wymagającą. Przepis ten odnosi się do osób powiązanych więzami krwi z osobą wymagającą opieki, będącymi w dodatku dalszymi krewnymi osoby wymagającej opieki, m.in. dziadkowie, wnuki czy rodzeństwo. W świetle art. 128 ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (jt. Dz.U. a 2017 r., poz. 68 ze zm.) obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny), obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Natomiast obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 ww. ustawy). Kolegium zaznaczyło, ze osoba wymagająca opieki posiada dwoje dzieci, na których ciąży obowiązek alimentacyjny względem matki (obowiązek alimentacyjny dzieci względem matki wyprzedza obowiązek alimentacyjny wnuczki względem babci). Są to osoby pracujące, w pełni sprawne (Kolegium podniosło, że nie posiada wiedzy aby osoby te legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności), które, co do zasady, mogą sprawować opiekę nad niepełnosprawną matką. Ponadto, osoba wymagająca opieki posiada dwójkę rodzeństwa, których obowiązek alimentacyjny względem siostry wyprzedza obowiązek alimentacyjny wnioskodawczyni (wnuczki M. K.). Zdaniem Kolegium tylko przyczyny obiektywne (tj. takie, na które opiekun nie ma wpływu) mogą uzasadniać niemożność sprawowania opieki nad potrzebującym. W żadnym razie do uzasadnionych przyczyn nie należą przesłanki subiektywne, zgodnie z którymi opiekunowie nie mogą (czy to z uwagi na wykonywaną pracę, czy też miejsce zamieszkania) lub nie chcą zajmować się członkiem rodziny - a tylko takie w niniejszej sprawie zostały przedstawione. Wyłącznie legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności powodowałoby zwolnienie osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności i możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom innym niż spokrewnionym w pierwszym stopniu w stosunku do osoby wymagającej opieki. Podsumowując, w sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż osoba wymagająca opieki posiada bliższych krewnych (własne dzieci), które, co do zasady, mogą sprawować opiekę nad niepełnosprawną matką. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosła A. Z. zarzucając tej decyzji rażącą obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się wnuczki, będącej jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, że opieka ta powinna być sprawowana przez dzieci niepełnosprawnej, które nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas, gdy funkcjonalna wykładnia ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia. Mając powyższe na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Burmistrza [...] z [...] listopada 2019 r. o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia, wnioskowanego na niepełnosprawną babcię skarżącej – M. K. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 17 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), dalej zwanej "ustawą". Powołany przepis przewiduje, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 1a ustawy, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z powołanych unormowań wynika, że okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale nie jedyne. Z woli ustawodawcy prawo to bowiem może przysługiwać tylko osobie, na której ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Zgodnie z art. 128 ustawy z 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2019 r., poz. 2086, dalej jako "Kodeks rodzinny i opiekuńczy"), obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala przy tym kolejność zobowiązanych. W związku z powyższym, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Z unormowaniami tymi koresponduje właśnie art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy. Tym samym, przepisy te - w konfrontacji z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego - jednoznacznie wskazują katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji - według kolejności tego zobowiązania (por. powołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 3804/18, publ. w bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych prawidłowo przyjmuje się również, że zobowiązany do alimentacji w dalszej kolejności może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności nie jest w stanie, z uwagi na swój stan zdrowia, takiej pomocy świadczyć. Z art. 17 ust. 1a pkt 2 i 3 u.ś.r. wyraźnie wynika, że osoba spokrewniona w dalszej kolejności może się ubiegać o świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli nie ma osób spokrewnionych w bliższym stopniu lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podsumowując, art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy, przez odesłanie do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, jednoznacznie wskazują krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. W uchwale podjętej w składzie 7 sędziów Naczelny Sąd Administracyjny słusznie wskazał, że treść przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być uzupełniona przez inne rozumienie zakresu podmiotowego obowiązku alimentacyjnego, niż to wynika z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Dalszym krewnym pomoc przysługuje tylko wówczas, gdy niepełnosprawny nie ma innej osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu lub gdy nie może ona sprawować nad nim opieki. (uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2013 r., I OPS 5/13, publik. ONSAiWSA 2014/3/36). W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że A. Z., jako wnuczka M. K., spokrewniona jest ze swoją podopieczną w drugim stopniu. Nie jest również kwestionowane, że wymagająca opieki M. K. posiada dwie pracujące córki, z których jedna z nią zamieszkuje. Z akt sprawy nie wynika aby osoby te legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. M. K. posiada również dwie siostry przebywające na emeryturze. Okoliczności te uzasadniały, w ocenie Sądu, odmowne załatwienie wniosku skarżącej, zgodnie z literalnym brzmieniem art. 17 ust. 1a ustawy. Jednocześnie, odnosząc się do zawartego w skardze stanowiska o konieczności funkcjonalnej wykładni powołanych przepisów, wyjaśnić trzeba, że istotnie z racji występowania różnych sytuacji i stanów faktycznych w orzecznictwie sądów administracyjnych, zapadłym na gruncie art. 17 ust. 1a ustawy, pojawił się pogląd, że mając także na uwadze uregulowanie art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz zasady konstytucyjne wynikające z art. 2, art. 18, art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, ograniczenia wynikające z ust. 1a mogą doznać odstępstwa, gdy osoba uznawana przez ustawodawcę w ujęciu art. 17 ust. 1a za posiadającą legitymację materialną do prawa do przedmiotowego świadczenia nie jest w stanie sprawować opieki (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2017 r. I OSK 829/16 oraz z 12 maja 2017 r. I OSK 328/16). W takim jednak wypadku, na co trafnie wskazuje Kolegium, muszą zaistnieć szczególne okoliczności, i to natury obiektywnej, czyli pozostające poza sferą dowolnego kształtowania stosunków rodzinnych, i przez to opiekuńczych, wśród osób zobowiązanych (w różnym stopniu) do alimentacji. Sama zaś tylko deklarowana wola, nawet urzeczywistniona w sprawowaniu opieki nad daną osobą, czy własny, swobodny wybór (zgoda lub brak chęci) członków rodziny w tej mierze, które są przejawem subiektywnego nastawienia i ich decyzji, nie są wystarczające dla naruszenia ustawowych reguł przyznawania wnioskowanego świadczenia. Jak już wskazano wyżej, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy takie obiektywne względy, uzasadniające odstępstwo od ograniczeń wynikających z art. 17 ust. 1a ustawy, nie występują. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.), orzekł jak w sentencji.