I SA/Wa 1610/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Przemysław Żmich Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2011 r. sprawy ze skargi [...] z o. o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [..] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpoznaniu wniosku [..] Spółka z o.o. w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2004 r. nr [...], działając na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez [...] Gminę W. z mocy prawa w dniu [...] maja 1990 r. nieodpłatnie własność nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], o powierzchni [..] m2, nieuregulowanej w księdze wieczystej założonej po 1945 r., opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. [...] Spółka z o.o. w W. wnioskiem z dnia 6 kwietnia 2008 r., uzupełnionym pismem z dnia 21 grudnia 2005 r., wystąpiła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] marca 2004 r. We wniosku wskazano, że decyzja komunalizacyjna narusza interes prawny Spółki, gdyż Spółka posiada tytuł prawny do skomunalizowanego gruntu i uniemożliwia zakończenie postępowania w sprawie uwłaszczenia przedsiębiorstwa. Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1994 r. stwierdzono nabycie przez poprzednika prawnego Spółki z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego do gruntu zabudowanego położonego w W. przy ul. [...] oraz nabycie nieodpłatne prawa własności budynków, budowli i urządzeń znajdujących się na przedmiotowym gruncie. W decyzji tej wskazano, że Spółce przysługuje prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości, które powstało na mocy zarządzenia Ministra Przemysłu Motoryzacyjnego z dnia [...] grudnia 1955 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z wniosku [...] Spółki z o.o. w W. Organ uznał, że strona wnioskująca nie posiada legitymacji do zainicjowania postępowania w trybie art. 156 k.p.a., gdyż ani Spółka ani jej poprzednik prawny nie posiadali prawa zarządu do objętej decyzją komunalizacyjną nieruchomości, a przedstawione przez Spółkę dokumenty nie potwierdzają nabycia prawa zarządu. [...] Spółka z o.o. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc ponownie, że skomunalizowana nieruchomość należała do przedsiębiorstwa państwowego [...]w W., dla które organem założycielskim był Minister Przemysłu Motoryzacyjnego w dacie utworzenia przedsiębiorstwa, a w dacie 27 maja 1990 r. – Minister Przemysłu i Handlu. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Organ, podzielając ustalenia i ocenę zawartą w pierwszej decyzji, wyjaśnił, że tytuł prawnorzeczowy nie może wynikać ani z aktów regulujących status prawny przedsiębiorstwa ani z aktów ustawowych lub wykonawczych. Na powyższą decyzję Spółka [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając decyzji naruszenie: 1) prawa materialnego poprzez: a) niezastosowanie art. 2 ust.1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464) w związku z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97), będących podstawą uwłaszczenia, z którego skarżąca Spółka wywodzi interes prawny we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego; b) niezastosowanie art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach w związku z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) prowadzące do przyjęcia, iż strona skarżąca nie legitymowała się prawem zarządu i użytkowania mieniem przedsiębiorstwa państwowego, co wyłączało jego legitymację do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej; c) błędną wykładnię art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawy o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) poprzez przyjęcie że nastąpiła komunalizacja mienia na rzecz [...] W.; 2) naruszenie prawa procesowego przez: a) art. 28 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Spółka nie posiada legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej; b) niewłaściwe zastosowanie art. art. 7, 77 i 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istoty sprawy w kontekście prawa do uwłaszczenia Spółki, z czego należy wywieść interes prawny we wszczęciu postępowania administracyjnego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zwarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga wniesiona w rozpatrywanej sprawie jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych są tylko dwa podmioty biorące udział w postępowaniu komunalizacyjnym – Skarb Państwa i właściwa gmina, natomiast inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym, jeżeli wykażą, że postępowanie to jest bezprzedmiotowe, gdyż mienie stanowi ich własność i nie podlega komunalizacji. A zatem dopiero wykazanie przez skarżącą Spółkę [...] w W. tytułu rzeczowego do komunalizowanego gruntu pozwoliłby jej na udział w postępowaniu w sprawie komunalizacji mienia, i dalej na wnoszenie skutecznego żądania w sprawie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. W ocenie Sądu prawidłowe pozostają ustalenia organu orzekającego co do braku po stronie poprzednika prawnego skarżącej Spółki prawa zarządu do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie ewidencyjnym [..]. Z akt sprawy wynika, że przedsiębiorstwo państwowe [...] w W. - poprzednik prawny skarżącej Spółki - nie legitymowało się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r., z którym ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) wiąże przejście na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy. Nieruchomość przedmiotowa w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Strona skarżąca zaś nie wykazała stosownymi dokumentami, czy nieruchomość pozostawała we władaniu przedsiębiorstwa na podstawie tytułu prawnego, o jakim mowa w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.), bądź czy wcześniej została oddana temu przedsiębiorstwu w użytkowanie, które z mocy art. 87 ust. 1 tej ustawy przekształciło się w zarząd. Nie ma racji skarżąca Spółka, że prawo zarządu do spornej nieruchomości powstało na mocy zarządzenia Ministra Przemysłu Motoryzacyjnego z dnia [...] grudnia 1955 r., którym Minister przydzielił Przedsiębiorstwu [...] W., ul. [...]. Po pierwsze tytuł prawnorzeczowy nie może wynikać ani z aktów regulujących status prawny przedsiębiorstwa ani z aktów ustawowych lub wykonawczych, chyba że przepisy wyraźnie tak stanowią. Po drugie wyposażenie przez organ założycielski przedsiębiorstwa w prawa rzeczowe następowało na podstawie przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości lub na podstawie wyraźnego przepisu innej ustawy (wyrok SN z 8 listopada 2007 r. sygn. akt III CSK 156/07). Obowiązująca ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) przewidywała zaś powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób, co oznacza, że prawa do gruntu takie, jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogły powstać w sposób dorozumiany. Sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu prawa zarządu. Nie można zatem uznać za uzasadniony zarzut naruszenia norm prawa procesowego – art. art. 7, 77 i 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie istoty sprawy. Materiał dowodowy został zebrany wyczerpująco i organ dokonał na tej podstawie ustalenia stanu faktycznego i prawnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przez przyjecie, że organem założycielskim przedsiębiorstwa państwowego [...] w W. nie był terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego, a Minister Przemysłu Motoryzacyjnego - w dacie utworzenia przedsiębiorstwa, a w dacie 27 maja 1990 r. – Minister Przemysłu i Handlu, wyjaśnić należy, że mienie ogólnonarodowe, do którego przedsiębiorstwa państwowe posiadały tytuł prawny, a których organem założycielskim były inne podmioty niż rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego, rzeczywiście nie podlegało komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Natomiast jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do takiego przedsiębiorstwa w sensie faktycznym a nie prawnym, gdyż nie legitymowało się ono odpowiednim tytułem prawnym do użytkowanego mienia, to podlegało komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy (wyrok NSA I OSK 720/09). Dodać należy, że podmioty praw obciążających komunalizowane nieruchomości nie mogą co do zasady być uznane za strony postępowania komunalizacyjnego, postępowanie to bowiem nie dotyczy bezpośrednio ich praw lub obowiązków (art. 28 k.p.a.). Prawa i obowiązki związane z użytkowaniem wieczystym komunalizowanych nieruchomości przechodzą ze Skarbu Państwa na gminy zgodnie z art. 9 cytowanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (tak NSA w wyroku z dnia 23 maja 1994 r. I SA 979/93, ONSA 1995/1/50). Wobec powyższego, uznać należy, że prawidłowo Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej ze względu na brak interesu prawnego strony skarżącej do udziału w tym postępowaniu. Stosownie bowiem do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Dopiero ustalenie, że wnioskodawca ma uprawnienie do żądania stwierdzenia nieważności decyzji, czyni zasadnym badanie przez organ nadzorczy istnienie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu skargi niezastosowania art. 2 ust.1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w związku z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu wyjaśnić należy, że decyzja o opłatach jest jednym z dokumentów, które wymieniało rozporządzenie i mogła stanowić podstawę do przyjęcia stanowiska, że zarząd taki w dniu 5 grudnia 1990 r. istniał, co z kolei rzutowało na uwłaszczenie nieruchomością. Taka decyzja nie ma jednak żadnego znaczenia dla komunalizacji nieruchomości. Mając powyższe na względzie, Sąd, działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.