I SA/Wa 1610/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Łukasz Trochym, Sędziowie: sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), sędzia WSA Elżbieta Lenart, Protokolant: specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 czerwca 2023 r. nr DAP-WOSR.7280.53.2023.GD w przedmiocie odmowy zmiany decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 6 czerwca 2023 r. nr DAP-WOSR.7280.53.2023.GD utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 31 marca 2023 r. nr WS-VIII.7541.3.2.2023.KB odmawiającą zmiany ostatecznej decyzji Wojewody Małopolskiego z 11 lipca 2012 r. nr SN.VIII.AF.7725-1-1511-08 potwierdzającej [...] prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda Małopolski decyzją z 11 lipca 2012 r. potwierdził [...] prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez [...] nieruchomości położonej we Lwowie, przy ul. [...] woj. [...]. Wartość nieruchomości została ustalona na kwotę 7 301 900 zł (pkt 2 decyzji) w oparciu o operat szacunkowy z 6 marca 2012 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego [...] (uprawnienia nr [...]). Z uwagi na nieskorzystanie przez stronę z prawa do wniesienia odwołania decyzja stała się ostateczna z dniem 26 lipca 2012 r. Organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się operat szacunkowy z 24 października 2011 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego [...] (uprawnienia nr [...]), określający wartość ww. nieruchomości na kwotę 8 606 000 zł, który nie został dopuszczony przez Wojewodę Małopolskiego jako dowód stanowiący podstawę do wydania decyzji. [...] wnioskiem z 19 października 2022 r. wystąpiła do Wojewody Małopolskiego o zmianę ww. decyzji z 11 lipca 2012 r., na podstawie art. 155 k.p.a., w pkt 2, 3 i 4 poprzez orzeczenie o prawie do rekompensaty z uwzględnieniem wartości nieruchomości przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego [...] przy uwzględnieniu upływu czasu od momentu sporządzenia przez niego operatu szacunkowego. W uzasadnieniu wniosku strona wskazała, że Wojewoda Małopolski w sposób nieprzewidziany w procedurze administracyjnej zakwestionował treść operatu szacunkowego i nie przyjął złożonych następnie wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego. Wojewoda Małopolski decyzją z 31 marca 2023 r. odmówił zmiany ostatecznej decyzji z 11 lipca 2012 r. wskazując na brak przesłanek z art. 155 k.p.a. [...] wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpoznając sprawę stwierdził, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Organ odwoławczy zaznaczył, że zgodnie z art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2097 ze zm.) do postępowań zakończonych wydaniem decyzji potwierdzających prawo do rekompensaty stosuje się m.in. art. 155 k.p.a. W myśl art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a., które jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, właściwy organ nie ma uprawnienia do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, ale do zweryfikowania wydanej już decyzji ostatecznej tylko z jednego punktu widzenia, tj. czy za jej zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i czy ewentualnemu uchyleniu bądź zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Nie można zatem w tym przepisie upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozstrzygnięcia sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną w kolejnej instancji, w związku z czym organ nie może oceniać poprawności wcześniej wydanej decyzji. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych w oparciu o art. 155 k.p.a. nie może dotyczyć wszystkich decyzji. W oparciu o ten przepis mogą być uchylane lub zmieniane tylko decyzje konstytutywne, tj. tworzące nowe prawa lub obowiązki, a nie deklaratoryjne. Instytucja zawarta w art. 155 k.p.a. nie tworzy dla stron prawa do trzeciej lub nadzwyczajnej instancji odwoławczej. Minister przytoczył stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne i podkreślił, że z przepisu art. 155 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Zdaniem Ministra w sprawie spełnione zostały dwie pierwsze ww. przesłanki. Strona występując o zmianę decyzji wyraża jednocześnie zgodę na taką zmianę. Ponadto art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. dopuszcza stosowanie m.in. art. 155 k.p.a. do postępowań zakończonych wydaniem decyzji potwierdzających prawo do rekompensaty. Do rozważenia pozostaje zatem, czy za zmianą decyzji miałby przemawiać słuszny interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja z 11 lipca 2012 r. potwierdzająca [...] prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia ww. nieruchomości poza obecnymi granicami RP nie została przez stronę zaskarżona w ustawowym terminie, w związku z czym stała się ostateczna. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji za zmianą decyzji nie przemawia interes społeczny, albowiem wskutek zmiany dokonanej w trybie art. 155 k.p.a., nastąpiłoby zaburzenie trwałości prawomocnej decyzji administracyjnej. Zmiana ostatecznej decyzji poprzez uwzględnienie wartości nieruchomości przyjętej w operacie szacunkowym wskazanym przez skarżącą, przy uwzględnieniu upływu czasu od momentu sporządzenia tego operatu, prowadząca do ponownego określenia wysokości rekompensaty, przeczyłaby interesowi społecznemu, stwarzając zagrożenie, że problem roszczeń zabużańskich nigdy nie zostanie ostatecznie i trwale uregulowany. Wnioskodawczyni nie wykazała też, że za zmianą ostatecznej decyzji z 11 lipca 2012 r. przemawia słuszny interes strony. Organ odwoławczy zaznaczył, że z treści wniosku wynika, że interesem strony, na jaki powołuje się skarżąca jest oczekiwanie potwierdzenia prawa do rekompensaty z uwzględnieniem wartości nieruchomości przyjętej w wycenie sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego [...]. Skarżąca kwestionuje zatem ustalenia dokonane w sprawie zakończonej decyzją z 11 lipca 2012 r., a jej wniosek zmierza do wzruszenia tej decyzji po uprzedniej ponownej ocenie merytorycznej rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazane podstawy żądania zmiany ostatecznej decyzji w oparciu o art. 155 k.p.a. są nieuzasadnione. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 80 k.p.a., po dokonanej analizie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego [...], pismem z 30 stycznia 2012 r. Wojewoda Małopolski zwrócił się do ww. rzeczoznawcy majątkowego oraz strony postępowania o skorygowanie operatu w oparciu o wskazane w tym piśmie uwagi. W pismach z 14 lutego 2012 r. i 7 marca 2012 r. biegły odniósł się do przedstawionych uwag, jednakże nie przedłożył korekty wyceny, zgodnie z żądaniem organu. Następnie, przy piśmie z 12 marca 2012 r. [...] przedłożyła do akt sprawy nowy operat szacunkowy, w oparciu o który wydana została decyzja z 11 lipca 2012 r. W treści ww. pisma skarżąca podniosła m.in., że zdecydowała się na sporządzenie nowego operatu, który odpowiadał będzie obowiązującym przepisom i standardom oraz że wycofując operat inż. [...] i przedkładając operat inż. [...] wnosi, aby operat ten stanowił dowód w sprawie oraz stanowił podstawę do wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty. Minister zaznaczył, że w aktach sprawy znajduje się ponadto pismo z 30 kwietnia 2014 r. informujące, że w związku ze złożoną przez Wojewodę Małopolskiego skargą na czynności wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z 29 kwietnia 2014 r. orzekł o zastosowaniu wobec wskazanego rzeczoznawcy kary dyscyplinarnej w postaci upomnienia. Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie istnienie po stronie wnioskodawczyni słusznego interesu w żądaniu zmiany decyzji pierwotnej wiąże się z jej subiektywnym przekonaniem, że zakwestionowanie przez organ I instancji treści operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego [...] określającego wartość wycenianej nieruchomości na kwotę 8 606 000 zł oraz uwzględnienie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego [...], w którym wartość ww. nieruchomości została określona na kwotę 7 301 900 zł, doprowadziło do obniżenia wysokości przysługującej wnioskodawczyni rekompensaty. Tego rodzaju okoliczności w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, nie mogą świadczyć o istnieniu słusznego interesu strony. Organ podkreślił, że w sprawie nie zostały powołane żadne okoliczności, które wskazywałyby na to, że z winy organów publicznych skarżąca nie mogła zrealizować (w całości lub w części) przysługującego jej prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami RP. W szczególności nie nastąpiło to wskutek uniemożliwienia skutecznego odwołania się lub zakwestionowania w inny sposób decyzji pierwotnej, czy też poprzez brak wypłaty (w odpowiedniej wysokości, z ewentualnym uwzględnieniem waloryzacji) przyznanej kwoty rekompensaty. Przeciwnie, w wyniku niewniesienia odwołania decyzja pierwotna stała się ostateczna, a skarżąca otrzymała należną jej rekompensatę. W tych warunkach podjęcie po upływie kilku lat próby podważenia wysokości oszacowania wartości nieruchomości - w drodze kwestionowania ustaleń organu dotyczących nieuwzględnienia jednego z dwóch zgromadzonych w sprawie operatów szacunkowych, który to operat na etapie prowadzonego postępowania wycofała również sama skarżąca - i domaganie się ustalenia wyższej kwoty należnej rekompensaty, nie mogło zostać uznane za mieszczące się w granicach słusznego interesu strony. Na potwierdzenie stanowiska organ przytoczył stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne i podkreślił, że interes strony postępowania oraz interes społeczny - powinny być rozumiane w sposób obiektywny. Nie można zatem uznać za słuszny interes strony lub interes społeczny, w ujęciu art. 155 k.p.a., subiektywnego przeświadczenia strony o doznanej krzywdzie ani domagania się przez nią dokonania ponownych ustaleń stanu faktycznego, z którymi się nie godzi, a które były już przedmiotem rozpoznania przez organy administracji publicznej. Tym samym organ I instancji zasadnie uznał, że nie można uznać słuszności interesu skarżącej w dochodzeniu zmiany decyzji Wojewody Małopolskiego z 11 lipca 2012 r. [...] wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj.: - art. 7, 8, 77, 80 i 84 k.p.a. poprzez niepełne, niekompletne i niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że odwołującej się nie przysługuje słuszny interes uzasadniający zmianę decyzji Wojewody Małopolskiego z 11 lipca 2012 r. w pkt 2, 3 i 4, pomimo iż prowadząc postępowanie do momentu wydania decyzji w 2012 r. Wojewoda Małopolski dopuścił się naruszenia słusznego interesu strony opierając rozstrzygnięcie na jednym dowodzie, a nie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, - art. 155 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że za zmianą decyzji Wojewody Małopolskiego z 11 lipca 2012 r. nie stoi słuszny interes strony, - art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo, iż decyzja Wojewody Małopolskiego wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniosła o uchylenie zaskarżanej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 dalej: p.p.s.a.), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt.1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że skarga nie jest zasadna. Istota sporu w sprawie niniejszej sprowadza się do oceny, czy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zasadnie uznał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że za uwzględnieniem wniosku Skarżącej o zmianę decyzji Wojewody Małopolskiego z 31 marca 2023r. odmawiającej zmiany ostatecznej decyzji tego organu z 11 lipca 2012r. w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP na podstawie art.155 k.p.a., nie przemawia interes społeczny ani słuszny interes strony. Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej aprobuje stanowisko organu. Zgodnie z brzmieniem art.155 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne się temu nie sprzeciwiają i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie prowadzone na podstawie art.155 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania zwyczajnego - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za jej zmianą bądź uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Z treści art.155 § 1 k.p.a. wynikają przesłanki, których spełnienie może skutkować zmianą bądź uchyleniem wydanej decyzji administracyjnej: - po pierwsze, musi istnieć decyzja ostateczna, a więc taka, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 16 k.p.a.); - po drugie, strona wyraża zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji; - po trzecie, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie - po czwarte, za jej uchyleniem lub zmianą w tym samym stanie faktycznym i prawnym muszą przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony. Wskazane przesłanki mają charakter równoważny, co oznacza, że muszą zostać spełnione łącznie, a niezaistnienie jednej z nich skutkuje niemożnością zmiany lub uchylenia decyzji. W analizowanej sprawie nie ulega wątpliwości, że spełnione zostały trzy pierwsze przesłanki a wniosek o zmianę decyzji z 11 lipca 2012r. w trybie art.155 k.p.a. Skarżąca oparła na twierdzeniu, że organ bezzasadnie wydał decyzję w sprawie opierając się na ustaleniach operatu szacunkowego wyceny nieruchomości wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego [...] z 6 marca 2012r., z pominięciem treści względniejszego dla niej finansowo operatu wykonanego przez [...] z 24 października 2011r . Nie jest, zdaniem Sądu, słuszny zarzut naruszenia przez organ podstawy prawnej rozstrzygnięcia poprzez uznanie, że w sprawie nie zaistniał interes społeczny ani także słuszny interes strony. Słuszny interes strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Oceniając, czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem decyzji, należy wziąć pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o doznanej przez nią szkodzie, lecz rozważyć okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony (zmiany decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację. Ustawodawca celowo użył dodatkowego określenia interesu strony mającego przemawiać za zmianą ostatecznej decyzji, mianowicie słowa "słuszny", aby wykluczyć zmianę takiej decyzji tylko dlatego, że jest to w interesie strony. Uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że jeżeli organ administracji ma do wyboru możliwość korzystniejszego niż dotychczas rozstrzygnięcia dla strony, niepozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym to, działając w granicach uznania administracyjnego, organ ten przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając dotychczasową, mniej korzystną decyzję, na decyzję bardziej korzystną dla strony. Istotą postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. Wniosek Skarżącej wprost jest natomiast nakierowany na wzruszenie przedmiotowej decyzji w następstwie ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie tj. operatu wykonanego przez rzeczoznawcę [...]. Wtórne jest przy tym, że biegły nie wykonał na zlecenie organu korekty tego operatu oraz, że w związku z naruszeniem obowiązków nałożono na niego karę dyscyplinarną. W sprawie niniejszej, Sąd nie dopatruje się także zaistnienia interesu społecznego w dokonaniu zmiany, która to zmiana oznaczałaby wzruszenie fundamentalnej zasady trwałości prawomocnej decyzji administracyjnej. Organ prawidłowo zatem przeprowadził postępowanie w sprawie, ustalił i ocenił zarówno jej stan faktyczny jak i stan prawny, a stanowisko swoje uzasadnił stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art.151 p.p.s.a orzekł jak na wstępie.