I SA/Wa 1613/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie WSA Emilia Lewandowska asesor WSA Joanna Skiba Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2008 r. sprawy ze skargi D. Ż., D. T., K. Ż., J. Ż., M. O. i E. S. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 roku, nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] Minister Budownictwa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 1950 r. Nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Zabudowana nieruchomość [...] położona przy ul. [...] ozn. Nr hip. [...] została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Właścicielami hipotecznymi wskazanej nieruchomości byli: K. Ż. i S. B. W dniu 21 kwietnia 1947 r. S. B. i S. Ż. (pełnomocnik K. Ż.) zgłosili do protokołu oględzin wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Prezydent W. orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] stycznia 1950 r. nr [...] odmówił dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], bowiem zgodnie z prawomocnym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym w dniu 28 października 1948 r. i opublikowanym w Monitorze Polskim Nr [...] teren powyższej nieruchomości przeznaczony został na cele użyteczności publicznej oraz na drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi. Odwołanie nie zostało złożone, zatem decyzja stała się ostateczna i prawomocna. W dniu 6 sierpnia 2002 r. do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wpłynął wniosek M. S. (następcy prawnego S. B.) reprezentowanej przez adwokata T. M. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 1950 r. nr [...] odmawiającego dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Celem ustalenia wszystkich stron postępowania administracyjnego Minister Budownictwa wystąpił do Centralnego Biura Adresowego o wskazanie aktualnych adresów zamieszkania K. Ż. i S. Ż. Centralne Biuro Adresowe w odpowiedzi na pismo urzędu z dnia 19 września 2003 r. poinformowało, że występuje kilka osób o tym samym nazwisku i imieniu, a bardziej szczegółowej informacji adresowej będzie mógł udzielić po otrzymaniu bliższych danych osobowych. Pół roku później do organu stawił się T. D. legitymujący się pełnomocnictwem J. Ż. do załatwienia wszelkich spraw związanych z odzyskaniem tytułu własności nieruchomości przy ul. [...] w W. oraz do przeprowadzenia postępowania spadkowego po K. Ż. Poinformował jednocześnie, że jego mocodawca J. Ż. jest prawnukiem K. Ż. Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] września 2004 r. nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie z wniosku M. S. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] stycznia 1950 r. nr [...] do czasu ustanowienia przez sąd kuratora dla nieobecnego, nieznanego z miejsca pobytu współwłaściciela nieruchomości – K. Ż. Sąd Rejonowy W., III Wydział Rodzinny i Nieletnich postanowieniem z dnia 13 grudnia 2004 r. sygn. akt [...] ustanowił dla K. Ż. kuratora w osobie T. M. celem prowadzenia sprawy nieobecnego K. Ż. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] stycznia 2005 r. podjął zawieszone postępowania administracyjne. Następnie zwrócił się do J. Ż. o nadesłanie postanowienia spadkowego po K. Ż. Pełnomocnik J. Ż. poinformował, że przed Sądem Rejonowym w S. toczy się postępowanie o stwierdzenie zgonu K. Ż., a przed Sądem Rejonowym w G. toczy się jednocześnie postępowanie o sprostowanie aktu zgonu S. Ż. Ponadto wskazał organowi, że spadkobiercą T. Ż. są D. Ż., K. Ż., M. Ż., D. Ż., E. S. i J. Ż. Osoby te wyczerpują krąg spadkobierców po K. Ż. i S. Ż. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 1950 r. nr [...]. Organ w trakcie prowadzonego postępowania nadzorczego ustalił, że w dacie wydania orzeczenia z dnia [...] stycznia 1950 r. obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Nr [...], który uzyskał moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim obwieszczenia Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy W. tj. z dniem 28 października 1948 r. (MP [...]). Z oznaczenia geodezyjnego wynika, że nieruchomość położona przy ul. [...] oznaczona nr hip. [...] znajdowała się na terenach przeznaczonych na cele użyteczności publicznej oraz na drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także terenach przeznaczonych wyłącznie na urządzenie dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi. Zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) wniosek właściciela gruntu lub jego następcy prawnego będącego w posiadaniu gruntu o przyznanie prawa własności czasowej należało uwzględnić – jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. W niniejszej sprawie rozstrzygnięto, że w sytuacji, gdy plan miejscowy przeznaczał nieruchomość na cele publiczne to wyłączona była możliwość przyznania byłemu właścicielowi własności czasowej. Minister Budownictwa odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 1950 r. w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa stwierdził, że nie narusza ona przepisów dekretu [...] w sposób rażący oraz nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] po rozpoznaniu wniosku adwokata T. M. działającego jako pełnomocnik M. S. oraz jako kurator K. Ż. o ponowne rozpoznanie sprawy utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] w części dotyczącej gruntu stanowiącego obecnie własność Skarbu Państwa W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podniósł, że przeznaczenie nieruchomości ozn. nr hip. [...] w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej oraz drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi uniemożliwiło dotychczasowym właścicielom korzystanie z tej nieruchomości. Istota własności czasowej sprowadza się bowiem do takich samych uprawnień jakie przysługiwały właścicielowi, co wynikało z obowiązującego wówczas prawa rzeczowego (art. 106 ustawy Prawo rzeczowe Dz. U. z 1946 r. Nr 57, poz. 319 ze zm.). W konsekwencji właściciel czasowy w granicach określonych przez ustawy mógł korzystać z rzeczy, a więc także z nieruchomości w wyłączeniem innych osób. Takie korzystanie z nieruchomości z wyłączeniem innych osób, z istoty swojej nie jest możliwe, gdy nieruchomość jest w planie zagospodarowania przeznaczona na szeroko pojęte cele użyteczności publicznej. Nie ma tym samym znaczenia na jaki konkretnie cel użyteczności publicznej miała zostać przeznaczona nieruchomość, bowiem bez względu na to nie można było pogodzić korzystania z nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli, którzy wykorzystywali ją uprzednio na cele mieszkaniowe, z ustalonym w planie przeznaczeniem pod użyteczność publiczną. W dniu 23 sierpnia 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem organu złożona została skarga E. S. działającej w imieniu własnym oraz D. Ż., K. Ż., M. O., D. T., J. Ż. (następców prawnych K. Ż.) na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. E. S. wskazała, że ona wraz z pozostałymi skarżącymi D. Ż., K. Ż., M. O., D. T. i J. Ż. należą do kręgu spadkobierców po zmarłym K. Ż. (byłym właścicielu nieruchomości [...]) na podstawie: postanowienia Sądu Rejonowego w P. I Wydział Cywilny z dnia 19 listopada 1998 r. sygn. akt [...], postanowienia Sądu Rejonowego w P. I Wydział Cywilny z dnia 6 czerwca 2006 r. sygn. akt [...] oraz postanowienia Sądu Rejonowego w S. Wydział I Cywilny z dnia 26 kwietnia 2007 r. sygn. akt [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 16 listopada 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1613/07 przywrócił D. Ż., K. Ż., M. O., D.T., J. Ż. i E. S. termin do wniesienia skargi. Wyżej wskazani skarżący zarzucili Ministrowi Budownictwa, że w dacie wystąpienia do sądu o ustanowienie kuratora dla nieobecnego K. Ż. posiadał wiedzę o toczących się postępowaniach spadkowych oraz o fakcie, że K. Ż. nie żyje. W ocenie skarżących organ naruszył dyspozycję art. 9, art. 10 kpa nakładającą na administrację publiczną obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w sprawie w każdym stadium postępowania. W wyniku ustanowienia kuratora dla osoby nieobecnej, spadkobiercy byłego właściciela nieruchomości [...] nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym i nie mieli możliwości obrony swoich praw i wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów i dowodów. W odpowiedzi na skargę spadkobierców K. Ż. Minister Budownictwa wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżących w dacie występowania z wnioskiem o ustanowienie kuratora dla nieobecnej strony postępowania K. Ż., czyli w dniu 28 września 2004 r. nie wiedział o jego śmierci. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 9 i 10 kpa Minister podniósł, że interes prawny K. Ż. był zabezpieczony przez występującego w jego imieniu kuratora. Do obowiązków kuratora należało ustalenie czy K. Ż. żyje oraz ewentualne ustalenie jego następców prawnych. W uzupełnieniu skargi radca prawny R. R. pełnomocnik skarżących odnosząc się do istoty problemu wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym w sprawach dekretowych, użyteczności publicznej może służyć również budynek prywatny. W przedmiotowej sprawie organ wydający decyzję o odmowie przyznania własności czasowej do nieruchomości przy ul. [...] nie zbadał w tej konkretnej, indywidualnej sprawie czy celowi użyteczności publicznej może służyć budynek prywatny. Z archiwalnych akt sprawy wynika, że budynki przy ul. [...], a następnie [...] zajmowane były przez [...] Spółdzielnię Wydawniczą [...]. Pomieszczenia w tym budynku wykorzystywane były m.in. na księgarnię, punkt sprzedaży czasopism, kawiarnię, czytelnię oraz archiwum i biura. Wykorzystywanie budynku w opisany wyżej sposób było nieprzypadkowe i wiązało się z jego dotychczasowym przeznaczeniem. Budynek przy ul. [...] jeszcze przed wojną wykorzystywany był na szeroko rozumiane cele użyteczności publicznej. W budynku prowadzona była restauracja [...]. Cel ten realizowany był również w czasie II wojny światowej, pod tą samą nazwą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 26 marca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1497/07 odrzucił skargę adwokata T. M. działającego jako kurator nieobecnego K. Ż. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] marca 2007 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga D. Ż., K. Ż., M. O., D. T., J. Ż. i E. S. – następców prawnych K. Ż. jest uzasadniona. Na wstępie należy zaznaczyć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony został pogląd o samodzielnym charakterze postępowania nadzorczego, którego wszczęcie rozpoczyna nowe postępowanie w stosunku do postępowania zakończonego badaną decyzją. Organ w postępowaniu nadzwyczajnym obowiązany jest przestrzegać ogólnych reguł procedury administracyjnej, w tym zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania (art.10 k.p.a.), jak również poinformować o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). W postępowaniu nadzorczym, o którym mowa w art. 157 k.p.a. znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu zwyczajnym, toczącym się przed organami administracji publicznej obu instancji, w tym art. 10, art. 28, art. 61 § 4, art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. O wszczęciu postępowania nadzorczego na żądanie jednej lub kilku stron organ zobowiązany jest zawiadomić wszystkie pozostałe strony (61 § 4 k.p.a.). Na organie spoczywa więc z urzędu powinność poszukiwania stron i wzywania ich do udziału w sprawie, w każdym stadium postępowania. W przypadku ujawnionej w toku postępowania śmierci którejkolwiek ze stron organ ten obowiązany jest w pierwszej kolejności podjąć czynności procesowe, mające na celu ustalenie kręgu osób, które należy wezwać do udziału w sprawie, jako następców prawnych zmarłej strony. Ustalenie tych okoliczności ma bowiem wpływ na wystąpienie w toku postępowania przeszkody, która obliguje organ do zawieszenia postępowania odwoławczego (art. 97 § 1 pkt 3) oraz podjęcia działań mających na celu usunięcie tej przeszkody, jeżeli za załatwieniem sprawy przemawia interes społeczny (art. 99 k.p.a.). Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że organ administracji publicznej prowadzący niniejsze postępowanie w trybie nadzorczym naruszył wskazane wyżej przepisy. Z akt sprawy wynika, że przedwojennymi właścicielami nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] byli: K. Ż. i S. B. w częściach równych (zaświadczenie Sądu Rejonowego W. z dnia 3 października 1993 r. l.dz. [...]). Sprawa nadzorcza została wszczęta na wniosek M. S. spadkobiercy S. B. Celem umożliwienia udziału w postępowaniu wszystkim stronom postępowania nadzorczego Minister Budownictwa wystąpił do sądu o ustanowienie kuratora dla nieobecnego K. Ż. Zdaniem Sądu takie działanie organu było przedwczesne. Po pierwsze Minister Budownictwa nie poczynił wystarczających starań zmierzających do ustalenia adresów zamieszkania K. Ż. i jego syna S. Organ zignorował informację od Centralnego Biura Adresowego, że w ich bazie występuje kilka osób o wskazanym imieniu i nazwisku, a co za tym idzie udzielenie przez CBA odpowiedzi na żądanie uzależnione jest od wskazania bardziej konkretnych i szczegółowych danych poszukiwanych osób. Organ nie przeanalizował dokumentów znajdujących się w aktach sprawy i nie uzupełnił swojego wystąpienia do CBA. Po drugie organ prowadzący postępowanie nie uwzględnił wyjaśnień złożonych przez T. D. (pełnomocnika J. Ż.) w dniu 23 czerwca 2004 r. wskazujących, że został umocowany przez prawnuka K. Ż. do przeprowadzenia postępowania spadkowego po byłym współwłaścicielu nieruchomości [...] przy ul. [...]. Mimo, że organ nie dysponował aktem zgonu, można było domniemywać, że K. Ż. nie żyje, bowiem domniemani następcy prawni planują wystąpić do sądu o stwierdzenie nabycia spadku po K. Ż. W tym kontekście należy uznać, że wystąpienie do sądu o ustanowienie kuratora dla nieobecnego było krokiem niewłaściwym. Art. 34 k.p.a. przewiduje możliwość wystąpienia organu administracji publicznej do sądu o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej. Pojęcie nieobecności należy odnieść do sytuacji, w której osoba będąca stroną w sprawie opuściła miejsce stałego zameldowania – w rozumieniu art. 25 kodeksu cywilnego. Z przepisu tego nie można korzystać w sytuacji, gdy istnieje choćby mała obawa, że strona postępowania zmarła. Organ powinien zawiesić postępowania administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. i podjąć kroki zmierzające do ustalenia następców prawnych zmarłego K. Ż. Po analizie akt w niniejszej sprawie nasuwa się wniosek, że organ prowadzący postępowanie administracyjne w trybie nadzorczym zmierzał do jak najszybszego jego zakończenia i dlatego też wystąpił do sądu o ustanowienie kuratora dla nieobecnej strony postępowania. Jednakże położenie na szali dwóch zasad postępowania procesowego z jednej strony zasadę szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.), a zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) z drugiej strony - musi jednoznacznie prowadzić do wniosku, że szybkość prowadzonego postępowania nie może pozostawać w sprzeczności z prawem strony do udziału w toczącym się postępowaniu. Zasada szybkości postępowania jest ponadto współzależna z zasadą prawdy obiektywnej, a zatem dążenie organu do szybszego załatwienia sprawy w postaci uproszczenia postępowania i pozbawienia wszystkich stron udziału w postępowaniu nie jest zgodne z przepisami prawa. Wypada jedynie nadmienić, że pierwszym obowiązkiem kuratora ustanowionego przez sąd opiekuńczy jest ustalenie miejsca pobytu osoby, do reprezentowania której został on powołany. Jednakże to, czy kurator prawidłowo wykonywał spoczywające na nim obowiązki pozostaje już poza oceną sądu administracyjnego. W kontekście przedstawionych wyżej wywodów należało więc uznać, że decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] jak i poprzedzająca ją decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] zostały wydane z naruszeniem zasad, zawartych w art. 10 § 1, art. 61 § 4, art. 97 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza, że pozbawienie udziału w sprawie którejkolwiek ze stron stanowi kwalifikowaną wadę postępowania administracyjnego, uzasadniającą wznowienie postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Już tylko to uchybienie procesowe uzasadnia uchylenie obu decyzji zapadłych w postępowaniu nadzorczym w związku z powyższym Sąd nie badał zasadności pozostałych zarzutów zawartych w skardze. Z tego względu Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.