I SA/Wa 1614/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Protokolant starszy referent Aleksandra Cymerska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi J. P. i A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2023 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lutego 2023 r., nr [...] odmówił zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji ostatecznej z [...] marca 1990 r., nr [...] Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami o oddaniu J. i A. małż. P. w użytkowanie wieczyste na lat 40 udziału wynoszącego [...] części gruntu o ogólnej powierzchni [...] m2, położonego w [...] przy ul. [...], opisanego w księdze wieczystej nr [...], zabudowanego budynkiem handlowo-usługowo-biurowym, przeznaczonego na działalności rzemieślniczą. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli J. i A. małż. P.. Kolegium rozpatrując sprawę wskazało, że zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne me sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Przepis art. 155 k.p.a. nie daje możliwości uchylenia decyzji w całości i jednoczesnego orzeczenia co do istoty sprawy. W trybie art. 155 k.p.a. nie jest możliwe usunięcie z obrotu dotychczasowej decyzji i nawiązanie nowego stosunku administracyjnoprawnego, na podstawie przepisów prawa materialnego. Uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 2/09, wywiedzione w oparciu o dotychczasowe orzecznictwo, pozwala przyjąć następujące zasady związane z trybem postępowania przewidzianym w art. 155 k.p.a.: 1. postępowanie określone w art. 155 k.p.a. stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego obejmujący przypadki weryfikacji decyzji prawidłowych lub obarczonych wadami niekwalifikowanymi; 2. przy stosowaniu art. 155 k.p.a. istotne są przesłanki wynikające z tego przepisu; 3. postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. jest nowym postępowaniem, odrębnym w stosunku do tego, w którym zapadła weryfikowana decyzja ostateczna; 4. decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu (zmienianą), a nie kwestii nowych; 5. postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem, niejako "w kolejnej instancji"; 6 .postępowanie z art. 155 k.p.a. toczy się w tej samej, z materialnoprawnego punktu widzenia, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne, tzn. pomiędzy obu sprawami musi występować tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, co do jej istotnych elementów podmiotowych i przedmiotowych. Tożsamość sprawy jest zachowana wówczas, gdy w obu sprawach występuje ta sama strona postępowania, zachowana jest identyczność skonkretyzowanych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej (brak przekształceń faktów prawnie istotnych), a także podstawy prawnej, w tym ciągłość regulacji prawnej. Z tym, że dopuszczalna jest zmiana okoliczności faktycznych, następująca po skonkretyzowaniu uprawnień lub obowiązków strony, jeżeli zmiana zachodzi w ramach jednego stosunku administracyjnoprawnego; 7. złożenie przez stronę wniosku o zmianę decyzji jest równoznaczne z wyrażeniem przez nią zgody na zmianę decyzji; 8. użycie w art. 155 k.p.a. spójnika "lub" wskazuje, że zmiana decyzji może uwzględnić tylko jeden z wymienionych interesów (interes społeczny lub słuszny interes strony), z tym że zbadanie przesłanki słusznego interesu strony będzie następowało z uwzględnieniem art. 7 k.p.a.; 9. zmiana decyzji staje się niemożliwa, jeżeli sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. Przepisy szczególne mogą ustanawiać wyraźny zakaz uchylania lub zmiany decyzji lub zakaz ten może wynikać z treści przepisów o charakterze restrykcyjnym. Przepisami szczególnymi zakazującymi zmiany ostatecznych decyzji administracyjnych nie mogą być przepisy określające istotę regulowanego zjawiska, jeżeli brak wyraźnego wyłączenia stosowania art. 155 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie wnioskiem z dnia [...] maja 2022 r. małż. J. i A. P., wystąpili o zmianę decyzji ostatecznej z [...] marca 1990 r., nr [...] Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami o oddaniu J. i A. małż. P. w użytkowanie wieczyste na lat 40 udziału wynoszącego [...] części gruntu o ogólnej powierzchni [...] m2, położonego w [...] przy ul. [...], opisanego w księdze wieczystej nr [...], zabudowanego budynkiem handlowo-usługowo-biurowym, przeznaczonego na działalności rzemieślniczą, poprzez uzupełnienie tej decyzji o postanowienie w przedmiocie uregulowania tytułu prawnego wnioskodawców do lokalu użytkowego o pow. [...] m2, użytkowanego przez nich od czasu wydania ww. decyzji poprzez wyodrębnienie prawa odrębnej własności lokalu i przeniesienie go na rzecz wnioskodawców, względnie ustanowienie na rzecz wnioskodawców udziału w prawie własności budynku w odpowiedniej części. Analizując żądanie stron w zakresie przedstawionych powyżej zapatrywań judykatury dotyczących punktu pierwszego ww. zasad postępowania przewidzianego w art. 155 k.p.a., Kolegium zauważyło, iż z uzasadnienia wniosku pełnomocnika stron wynika, iż w decyzji z [...] marca 1990 r., nr [...] Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami, nie orzeczono o sprzedaży budynków i innych urządzeń, wbrew art. 21 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości [(Dz. U. z 1989 Nr 14 poz. 74) - wg stanu na dzień 29 marca 1990 r.], zgodnie z którym oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu zabudowanego następuje z równoczesną sprzedażą położonych na tym gruncie budynków i innych urządzeń. W odwołaniu pełnomocnik wyraził pogląd, że istniejąca niezgodność z prawem przedmiotowej decyzji ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego, w zakresie w jakim nie zawiera regulacji odnoszącej się do unormowania w ten, czy inny sposób prawa skarżących do lokalu, bądź budynku (części) ma charakter fundamentalny i godzi w podstawowe instytucje polskiego prawa rzeczowego (vide odwołanie strona 5, akapit Ponadto pełnomocnik wskazał, że postępowanie zainicjowane przez skarżących w trybie art. 155 k.p.a. stanowiło środek o charakterze ultima ratio, zmierzający do zmiany decyzji ostatecznej poprzez zapewnienie jej zgodności z prawem materialnym (art. 31 u.g.n. i art. 235 k.c.), w obliczu ograniczeń czasowych przewidzianych dla wznowienia postępowania i takich samych ograniczeń wprowadzonych przez ustawodawcę dla trybu stwierdzenia nieważności decyzji (vide odwołanie strona 6, akapit 4). Z powyższych zapatrywań wynika, iż pełnomocnik dostrzega wadę prawną decyzji z [...] marca 1990 r., która ze względu na przeszkody formalne w postaci upływu terminów ustawowych, nie może być zgodnie z oczekiwaniami stron, procedowana w innych trybach nadzwyczajnych przewidzianych w art. 145 k.p.a. i art. 156 k.p.a. W powołanym w odwołaniu wyroku z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Sz 878/2], WSA w Szczecinie w odniesieniu do art. 154 k.p.a. przytoczył wyrażone także w niniejszej decyzji przez Kolegium ww. punkcie pierwszym zasad postępowania przewidzianego w art. 155 k.p.a., zapatrywanie, iż postępowanie administracyjne prowadzone w trybie unormowanym w art. 154 k.p.a. ma na celu weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych, dotkniętych tzw. wadami niekwalifikowanymi, tj. wadami niestanowiącymi podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego i/lub stwierdzenia nieważności decyzji. W końcowej części uzasadnienia wyroku WSA w Szczecinie wypowiedział się, że dopuszczalność ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. (jak również 155 k.p.a.) możliwa jest wtedy, gdy brak jest podstaw do zastosowania trybu wznowienia postępowania czy też trybu stwierdzenia nieważności decyzji, albowiem w razie jednoczesnego uruchomienia trybów weryfikacji decyzji prawidłowych i wadliwych pierwszeństwo będzie przysługiwać trybowi wznowienia bądź nieważności, gdyż mają one charakter obligatoryjny. Zgodnie z zasadą pierwszeństwa weryfikacji orzeczeń wadliwych w stopniu kwalifikowanym, w tym dotkniętych wadami wznowienia, postępowania w sprawach zmiany lub uchylenia mogą być prowadzone i zakończone dopiero w razie negatywnego rozstrzygnięcia spraw w trybie stwierdzenia nieważności lub wznowienia postępowania. Kolegium zauważyło, że przedstawiony przez WSA w Szczecinie oraz w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 2/09 pogląd wynika z zasady niekonkurencyjności postępowań nadzorczych. Oznacza to, że ta sama okoliczność nie może stanowić zamiennie przesłanki do procedowania poszczególnych postępowań nadzwyczajnych. Przykładowo enumeratywnie wyliczone w art. 145 § 1 k.p.a. przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji kończącej postępowanie, gdyż okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji zostały ujęte w katalogu zamkniętym wskazanym w art. 156 k.p.a. Oba te postępowania nadzwyczajne nie są konkurencyjne, co oznacza, że mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju nieprawidłowości i nie mogą być stosowane zamiennie. Tym samym niedopuszczalne jest przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić zarazem jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. W przypadkach uzasadniających wznowienie postępowania wadą dotknięte jest samo postępowanie, a więc warunki powstania decyzji i wadliwość decyzji jest konsekwencją naruszenia norm proceduralnych. Natomiast w przypadkach uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji wada tkwi w samej decyzji, ma charakter materialnoprawny, podważając merytoryczną zasadność i zgodność z prawem decyzji ostatecznej. Z kolei decyzja obarczona wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 k.p.a. lub wadą proceduralną przewidzianą w art. 145 k.p.a. nie może być sanowana w trybie art. 154 k.p.a. lub art. 155 k.p.a. Dlatego też, zgodnie z ww. pierwszą zasadą na podstawie art. 155 k.p.a. mogą być weryfikowane decyzje prawidłowe lub obarczone wadami niekwalifikowanymi. W rozpoznawanej sprawie, pełnomocnik wskazuje, że decyzja z [...] marca 1990 r. jest niezgodna z art. 21 u.g.n. Kolegium stwierdziło, że dotychczas nie zostało przeprowadzone postępowanie nadzorcze trybie art. 156 k.p.a., natomiast tego rodzaju wada z przedstawionych powyżej względów nie może być sanowana w trybie art. 155 k.p.a. Zgodnie z zasada drugą, na podstawie art. 155 k.p.a. organ ma obowiązek rozważenia jedynie przesłanek określonych w tym przepisie. Zatem stawiane przez pełnomocnika zarzuty odnoszące się do niezastosowanie norm prawa materialnego nie mają znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 155 k.p.a. jest nowym postępowaniem, odrębnym w stosunku do tego, w którym zapadła weryfikowana decyzja ostateczna. Oznacza to, że nie może być traktowana jako kolejny etap postępowania zwykłego. W trybie nadzwyczajnym organ nie może prowadzić postępowania wyjaśniającego w celu zebrania nowych dowodów, które miałyby znaczenie w postępowaniu zwykłym dla oceny spełnienia przesłanek przewidzianych w prawie materialnym - przykładowo w powołanym w odwołaniu art. 31 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344), który stanowi, że oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej zabudowanej następuje z równoczesną sprzedażą położonych na tej nieruchomości budynków i innych urządzeń. Z tego samego powodu organ nie jest legitymowany w niniejszej procedurze do przeprowadzenia wyodrębnienia samodzielnego lokalu w budynku handlowo- usługowo-biurowym lub wydzielenia nieruchomości gruntowej, na której posadowiony jest budynek handlowo-usługowo-biurowy. Przedmiotem niniejszego postępowania nadzwyczajnego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej, przy uwzględnieniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Jego istota sprowadza się zatem do zbadania, czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych dotychczasowej decyzji, zostały spełnione szczególne przesłanki wymienione w tym przepisie - tzn. czy interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za zmianą lub uchyleniem decyzji. Jak stanowi czwarta zasada, to decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu (zmienianą), a nie kwestii nowych. Skoro w decyzji z dnia [...] marca 1990 r. nie orzeczono w przedmiocie sprzedaży posadowionych na gruncie budynków, to obecnie zagadnienie to nie może być orzeczone w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 155 k.p.a. Organ nie może wykroczyć poza przedmiot postępowania orzeczony w decyzji z [...] marca 1990 r. Wbrew twierdzeniom organu pierwszej instancji, Kolegium nie dopatruje się istnienia przepisów szczególnych, które sprzeciwiają się zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji z dnia [...] marca 1990 r. Chodzi tu bowiem o regulacje, które wprost stanowią o zakazie uchylania łub zmiany decyzji tego rodzaju decyzji. W ocenie Kolegium nie ma regulacji wyłączających tryb przewidziany w art. 155 k.p.a. w stosunku do decyzji ustanawiających prawo użytkowania wieczystego gruntu. Organ pierwszej instancji błędnie w swych rozważaniach analizuje przepisy prawa materialnego regulujące przedmiot postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] marca 1990 r. Jak wskazano powyżej w niniejszym postępowaniu bierze się pod uwagę jedynie przesłanki wyrażone w art. 155 k.p.a., natomiast przepisy prawa materialnego nie mają znaczenia prawnego z wyjątkiem tego, że możliwość zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. odnosi się do sytuacji, gdy w wyniku rozpoznania indywidualnej sprawy administracyjnej organ mógłby podjąć różne wariantowe rozstrzygnięcia. Innymi słowy uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. należy interpretować w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony. Jednakże tryb przewidziany w art. 155 k.p.a. nie może służyć zmianie rozstrzygnięcia na takie, które w wyniku związania organu bezwzględnie obowiązującą normą byłoby niedopuszczalne. Innymi słowy, uchylenie łub zmiana decyzji na mocy art. 155 k.p.a. może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Wyrażenie "może" zawarte w przepisie art. 155 k.p.a. nie powoduje po stronie organu obowiązku zmiany decyzji, zgodnie z żądaniem strony. Zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a., ma charakter konstytutywny, czyli wywiera skutki ex nunc, tj. na przyszłość. Nie może natomiast prowadzić do zmiany decyzji z mocą wsteczną. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium stwierdziło, że dotyczą one postępowania zwykłego i jako- takie nie mogą mieć - znaczenia prawnego w świetle przedstawionych powyżej zasad mających znaczenie dla nadzwyczajnego postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. W wyniku analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz zarzutów odwołujących Kolegium uznało, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji odpowiada prawu. Skargę na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J. P. i A. P. zarzucając jej: naruszenie art. 7, 7a § 1,8 § 1, 9, 77 §1 i § 4, 79a § 1, 80,107 §3 w zw. z art. 155 k.p.a., poprzez brak poczynienia jakichkolwiek ustaleń faktycznych w zakresie niezgodności treści zmienianej ostatecznej decyzji administracyjnej z [...] marca 1990 r. ze słusznym interesem strony w sytuacji, gdy okoliczności te zostały przedstawione już we wniosku inicjującym postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. i były udowodnione (i to prima tacie) przedłożonymi dokumentami załączonymi do tegoż wniosku, co w konsekwencji doprowadziło organ ll-go stopnia do zajęcia błędnego stanowiska o niewykazaniu przez skarżących spełnienia w sprawie przesłanek z art. 155 k.p.a., naruszenie art. 155 k.p.a. w zw. z art. 16 §1 zd. 2 k.p.a. poprzez oczywiście błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia stanowiska, iż w tym trybie mogą być zmieniane lub uchylane tylko decyzje oparte na uznaniu administracyjnym, a nie mogą mu podlegać decyzje związane, w sytuacji gdy brak jest podstaw jurydycznych: językowych, teleologicznych, systemowych do zajęcia takiego stanowiska tym bardziej, jeśli weźmie się pod uwagę wyjątkowy charakter treści normy z art. 155 k.p.a. i nakaz jej ścisłego rozumienia i stosowania, a nie przypisywania jej sensu, który nie wynika i nie miał wynikać historycznie z jej treści, naruszenie art. 155 k.p.a. w zw. z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię zasady tzw. niekonkurencyjności postępowań nadzorczych, sprowadzającą się do wprowadzenia wymogu uprzedniego przeprowadzenia postępowania nadzorczego z art. 156 k.p.a., a dopiero w razie jego negatywnego rozstrzygnięcia uznanie dopuszczalności przeprowadzenia postępowania w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a., a w konsekwencji naruszenie art. 7,7a § 1,8 §1, 9, 77 § 1,79a § 1 i art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a., poprzez ich nieuzasadniony brak zastosowania i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo spełnienia przesłanek do zmiany we wnioskowany sposób decyzji ostatecznej z [...] marca 1990 r. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną. Na wstępie zauważyć należy, iż przedmiotowe postępowanie nadzwyczajne prowadzono w trybie art. 155 k.p.a. Natomiast postępowania określone w art. 154 k.p.a. i w art. 155 k.p.a. obejmują przypadki weryfikacji decyzji prawidłowych lub obarczonych wadami niekwalifikowanymi, a więc wadami, które nie uzasadniają wszczęcia postępowań nadzwyczajnych dotyczących wznowienia postępowania (art. 145 i następne k.p.a.) oraz stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 i następne k.p.a.). Przepisy powyższe otwierają zatem możliwość weryfikacji decyzji, pozwalając organowi administracji na swobodę działania w zakresie określenia konsekwencji stanu faktycznego sprawy. Tym samym dopuszczają ingerencję w ostateczną decyzję administracyjną, stanowiąc wyjątek od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości tych decyzji - patrz wyrok NSA z 22 listopada 2017 r. II OSK 533/16. Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie NSA, art. 155 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco, a zmiana decyzji może nastąpić tylko w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie - patrz wyroki NSA: z 21 grudnia 2022 r. II OSK 2293/21, z 15 lutego 2018 r. II OSK 1809/17. Z powołanego przepisu art. 155 k.p.a. wynika zatem, że dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo (lub nałożono na nią obowiązek), łącznie muszą być spełnione przesłanki: istnienie decyzji ostatecznej, za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji, brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Przedmiotem takiego postępowania nie jest więc merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej pod kątem spełnienia wymienionych wyżej warunków. Brak spełnienia któregokolwiek z nich, wklucza uwzględnienie wniosku i dokonanie zmiany decyzji. Wynika to bowiem z tego, że istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (porównaj wyroki NSA: z 5 stycznia 2007 r., I OSK 586/06, z 27 czerwca 2019 r. I OSK 833/18). W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. Postępowanie prowadzone w tym trybie nie jest więc kolejną (trzecią) instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej, ale służy przeprowadzeniu weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i czy jest zgoda strony na zmianę decyzji. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, iż ostateczną decyzją z dnia [...] marca 1990 r. nr [...] Urząd Dzielnicowy [...] orzekł o oddaniu J. i A. małż. P. w użytkowanie wieczyste na lat 40 udziału wynoszącego [...] części gruntu o ogólnej powierzchni [...] m2, położonego w [...] przy ul. [...], opisanego w księdze wieczystej nr [...], zabudowanego budynkiem handlowo-usługowo-biurowym, przeznaczonego na działalności rzemieślniczą. Wnioskiem z dnia [...] maja 2022 r. małż. J. i A. P., wystąpili o zmianę powyższej decyzji ostatecznej, poprzez uzupełnienie tej decyzji o postanowienie w przedmiocie uregulowania tytułu prawnego wnioskodawców do lokalu użytkowego o pow. [...] m2, użytkowanego przez nich od czasu wydania ww. decyzji poprzez wyodrębnienie prawa odrębnej własności lokalu i przeniesienie go na rzecz wnioskodawców, względnie ustanowienie na rzecz wnioskodawców udziału w prawie własności budynku w odpowiedniej części z uwagi na to, że w decyzji z [...] marca 1990 r. nie orzeczono o sprzedaży budynków i innych urządzeń, wbrew art. 21 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - wg stanu na dzień 29 marca 1990 r., zgodnie z którym oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu zabudowanego następuje z równoczesną sprzedażą położonych na tym gruncie budynków i innych urządzeń. Według skarżących złożenie wniosku o zmianę kwestionowanej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. stało się konieczne w celu zapewnienia jej zgodności z prawem materialnym, wobec ograniczeń czasowych przewidzianych dla wznowienia postępowania czy stwierdzenia nieważności decyzji. Jak zasadnie jednak uznało Kolegium ta sama okoliczność nie może stanowić zamiennie przesłanki do uruchomienia poszczególnych trybów nadzwyczajnych, takich jak stwierdzenie nieważności decyzji czy wznowienie postępowania. Ponadto decyzja obarczona wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 k.p.a. lub wadą proceduralną przewidzianą w art. 145 k.p.a. nie może być sanowana w trybie art. 155 k.p.a. W trybie art. 155 k.p.a. mogą być jedynie weryfikowane decyzje niewadliwe lub obarczone wadami niekwalifikowanymi. Natomiast w rozpoznawanej sprawie kwestionowana decyzja obarczona jest kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa, tj. art. 21 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowiącego podstawę prawną jej wydania, a który stanowił, że oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu zabudowanego następuje z równoczesną sprzedażą położonych na tym gruncie budynków i innych urządzeń. Ponadto, jak słusznie podniosło Kolegium w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a. organ administracyjny nie może prowadzić postępowania wyjaśniającego zmierzającego, jak wnoszą skarżący, do wyodrębnienia samodzielnego lokalu w budynku posadowionym na przedmiotowym gruncie lub wydzielenia nieruchomości gruntowej, na której posadowiony jest budynek. Postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. nie może być bowiem traktowane jako kolejny etap postępowania zwykłego. Może dotyczyć kwestii wyłącznie rozstrzygniętych decyzją ostateczną, a nie kwestii nowych. Skoro zatem kwestionowana decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia w przedmiocie sprzedaży posadowionego na gruncie budynku, to aktualnie kwestia ta nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia w trybie art. 155 k.p.a. Stanowiłoby to wykroczenie poza przedmiot postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją. Dodać należy, że wniosek skarżących w istocie sprowadzał się do konieczności uzupełnienia kwestionowanej decyzji. Uzupełnieniu decyzji służy zaś procedura określona w art. 111 par. 1 k.p.a., zgodnie z którym strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia. W tej sytuacji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a podniesione w skardze zarzuty są chybione. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.