I SA/Wa 1615/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Monika Nowicka asesor WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi M. Ł. na postanowienie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o równoważności dyplomu oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, po rozpoznaniu wniosku M. Ł. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o uznaniu za równoważny dyplomu ukończenia studiów wyższych wydanego przez [...] Akademię [...] w K. z dyplomem ukończenia studiów wyższych, wydawanym w Rzeczypospolitej. Organ przedstawił następująco stan faktyczny: Postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego odmówił uznania za równoważny dyplomu nr [...] wydanego przez [...] Akademię [...] w K. w dniu [...] lipca 2005 r., potwierdzającego odbycie studiów w latach 2003-2005 oraz przyznającego kwalifikacje magistra psychologii. Organ stwierdził, iż zgodnie z art. 192 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, póz. 1365 z późn. zm.) zasady uznawania dyplomów ukończenia studiów wyższych uzyskanych za granicą za równorzędne z dyplomami uzyskiwanymi w kraju określają umowy międzynarodowe. W przypadku braku umów międzynarodowych, dyplomy ukończenia studiów wyższych uzyskane za granicą mogą być uznane za równorzędne z dyplomami uzyskiwanymi w Rzeczypospolitej Polskiej w drodze nostryfikacji. Dyplom ukończenia studiów wyższych wydany w U. w 2005 r. może być uznany za równoważny odpowiedniemu dyplomowi ukończenia studiów wyższych w RP w oparciu o: - Konwencję o wzajemnym uznawaniu równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, szkół średnich zawodowych i szkół wyższych, a także dokumentów o nadawaniu stopni naukowych i tytułów naukowych sporządzoną w Pradze w dniu 7 czerwca 1972 r. (Dz. U. z 1975 r. Nr 5, póz. 28 i 29), zwanej dalej "Konwencją Praską", - Porozumienie między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich o równoważności dokumentów o wykształceniu, stopniach i tytułach naukowych, wydawanych w PRL i ZSRR, podpisane w Warszawie dnia 10 maja 1974 r. (Dz. U. z 1975 r. Nr 4, póz. 14 i 15), - Protokół między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Ukrainy o tymczasowym uregulowaniu zagadnienia wzajemnego uznawania równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, szkół średnich zawodowych oraz szkół wyższych a także dokumentów o nadawaniu stopni i tytułów naukowych, sporządzony w Warszawie dnia 18 maja 1992 r. (niepubl.). Z treści art. 1 ust. 2 Konwencji Praskiej wynika, iż uznane za równorzędne na terytoriach Umawiających się Państw mogą być dyplomy ukończenia studiów wyższych, które spełniają przesłanki formalne, tzn., potwierdzają ukończenie szkół wyższych tego samego typu (uniwersytet, politechnika i specjalistyczne instytuty typu uniwersyteckiego) lub wydziałów; uprawniają do ubiegania się o stopień naukowy. Natomiast art. 1 pkt 4 powołanego Porozumienia stanowi, iż uznaje się za równoważne dyplomy wydawane po ukończeniu szkoły wyższej na terytorium każdej ze stron umowy, przy czym dokumenty te uprawniają do ubiegania się o stopień naukowy kandydata nauk w ZSRR lub doktora w PRL. Ponadto organ powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, iż organ administracji publicznej zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które umożliwi ocenę, czy dyplom ukończenia studiów wyższych, o którego uznanie ubiega się wnioskodawca, spełnia wymogi stawiane niniejszymi umowami międzynarodowymi i może być uznany w ich trybie. Kształcenie na odległość zdefiniowane zostało w Kodeksie dobrej praktyki w organizacji kształcenia transnarodowego przyjętego przez Komitet Konwencji Lizbońskiej w Rydze 6 czerwca 2001 r. Zgodnie z tą definicją kształcenie transnarodowe obejmuje "wszystkie typy programów kształcenia na poziomie wyższym, studiów bądź usług edukacyjnych (obejmujące kształcenie na odległość), w ramach których uczący się przebywają w państwie innym niż to, w którym mieści się instytucja nadająca", przy czym instytucją nadającą jest "szkoła wyższa nadająca tytuły i stopnie oraz wydająca dyplomy, świadectwa lub nadająca inne kwalifikacje". Kształcenie takie odbywać się musi w zgodzie z przepisami prawnymi dotyczącymi szkolnictwa wyższego państwa przyjmującego jak i wysyłającego. Ten sam wymóg dotyczy jakości akademickiej i standardów kształcenia transnarodowego, które muszą odpowiadać jakości i standardom państwa wysyłającego jak i przyjmującego. Z oświadczenia wnioskodawcy z dnia 23 lutego 2006 r. wynika, iż zrealizowane w ramach studiów wykłady i inne zajęcia oraz egzaminy odbywały się w W., J., K., zaś egzamin końcowy odbył się w K. Punktem konsultacyjnym była Europejska Akademia [...]. Organ podał, iż Instytucją nadającą, czyli szkołą wyższą nadającą tytuły i stopnie oraz wydającą dyplomy, świadectwa lub nadającą inne kwalifikacje, w przedmiotowej sprawie jest [...] Akademia [...] (zwana dalej A.) w K., zaś instytucją prowadzącą, w rozumieniu Kodeksu dobrej praktyki, jest Europejska Akademia [...] "[...]" oraz działające w jej siedzibie [...] Centrum [...] w K., które realizowały program kształcenia. Kształcenie, którego absolwentem jest M. Ł. odbywało się na terytorium RP w czasie obowiązywania ustawy o szkolnictwie wyższym z dnia 12 września 1990 r. (Dz. U. Nr 65, poz. 385 z późn zm.). Ustawa ta od dnia 15 stycznia 2001 r. przewidywała możliwość utworzenia przez zagraniczną uczelnię jednostki organizacyjnej z siedzibą na obszarze RP, określając warunki jakie należy spełnić, by taką jednostkę utworzyć oraz wskazując na konieczność uzyskania zgody właściwego ministra. [...] Akademia [...] w K. nigdy nie wystąpiła o taką zgodę, co spowodowało, że organizowane przez nią na terytorium RP kształcenie odbywało się z rażącym naruszeniem krajowego ustawodawstwa. Organ odwoławczy podał, że zgodnie z obowiązującą w U. ustawą o wyższym wykształceniu uczelnie IV stopnia akredytacji mogą tworzyć za granicą, w tym na terytorium Polski, swoje pododdziały strukturalne jedynie po uzyskaniu zgody właściwego organu do spraw edukacji i nauki (pismo Wydziału Licencji i Akredytacji Ministerstwa Oświaty i Nauki U. nr [...] z dnia 10 lutego 2003 r.). Od 2003 r. [...] ustawodawstwo nakłada również na cudzoziemców zamierzających kontynuować naukę w tym kraju na studiach magisterskich obowiązek poddania procedurze nostryfikacji poprzedniego dokumentu poświadczającego uzyskane wykształcenie. A. posiadała licencje na kształcenie obywateli zagranicznych, jednak [...] Ministerstwo w piśmie z dnia 2 marca 2006 r. potwierdziło fakt o braku zgody na organizowanie i prowadzenie kształcenia przez A. poza terytorium U. W ocenie organu informacje będące w jego posiadaniu są wystarczające do stwierdzenia, iż dyplom wydany przez [...] Akademię [...] w K., potwierdzający ukończenie kształcenia na odległość nie może być uznany za równoważny odpowiedniemu dyplomowi wydanemu w RP w oparciu o w/w umowy międzynarodowe. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego podkreślił, iż dyplom ukończenia studiów wyższych nie mający mocy prawnej nie uprawnia jego posiadacza do ubiegania się o stopień naukowy w kraju wydania dyplomu, czyli w U. Oznacza to, iż niespełniony został jeden z dwóch wymogów formalnych zawartych w Konwencji Praskiej. Strony Konwencji zobowiązały się do uznawania za równorzędne dokumenty o ukończeniu szkół wyższych "tego samego typu (uniwersytetów, politechnik i specjalistycznych instytutów typu uniwersyteckiego) lub wydziałów". W przedmiotowej sprawie zaistniała sytuacja, gdy dyplom ukończenia studiów wyższych wydany został przez uczelnię posiadającą IV stopień akredytacji, lecz prowadzącą działalność poza terytorium U. bez koniecznego zezwolenia ze strony właściwych organów U., jak i Polski. Taka forma kształcenia nie została uznana przez kompetentne władze państwa strony Konwencji. Ponadto w chwili zawierania wyżej wymienionych umów międzynarodowych, nie była możliwa sytuacja, w której kształcenie odbywa się w innym państwie niż to, do którego systemu edukacji należy uczelnia wydająca dyplom, w związku z czym należy przyjąć, iż państwa-strony nie zgodziły się w tych umowach wzajemnie uznawać dyplomów wydanych w takich przypadkach. Organ odwoławczy podzielił zatem dotychczasowe stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] maja 2007 r., że dokument przedstawiony przez wnioskodawcę nie jest dyplomem spełniającym wymogi powyższych umów. Organ odwoławczy przytoczył treść § 9 pkt 3 rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 24 lutego 2006 r. w sprawie nostryfikacji dyplomów ukończenia studiów wyższych uzyskanych za granicą, zgodnie z którym rada jednostki organizacyjnej uczelni odmówi uznania dyplomu uzyskanego za granicą z odpowiednim polskim dyplomem ukończenia studiów wyższych uzyskanym w kraju, jeżeli program studiów wyższych albo jego część była realizowana na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej niezgodnie z polskimi przepisami o szkolnictwie wyższym. W związku z powyższym dyplom wydany przez [...] Akademię [...] nie może stać się przedmiotem postępowania nostryfikacyjnego. Niezadowolony z postanowienia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] M. Ł. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 192 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym w związku z art. 1 ust. 2 Konwencji Praskiej oraz powołanego Protokołu, jak również naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, 8, 77, 78 § 1 K.p.a. W ocenie skarżącego wydany mu przez [...] Akademię [...] w K. dyplom ukończenia studiów wyższych spełnia wszystkie warunki wymagane przez umowy obowiązujące w momencie jego uzyskania w stosunkach pomiędzy Polską a U., zatem oba postanowienia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego zostały wydane z naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącego, wobec zebrania w sprawie dokumentów i informacji dotyczących ogólnych kwestii związanych z A. w K. i jej działalnością przy braku dowodów dotyczących wyłącznie przedmiotowego dyplomu, istniała konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w celu dokonania właściwych ustaleń w sprawie, czego organ nie dokonał, uznając, iż jest on kompletny. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości kontrolę - pod względem zgodności z prawem - zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia nie wykazała naruszenia przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wskazać, iż sprawa uznania dyplomu ukończenia studiów wyższych uzyskanych za granią za równorzędny z dyplomem uzyskiwanym w Rzeczypospolitej Polskiej załatwiana jest w formie zaświadczenia. Tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w art. 217 - 220 K.p.a. polega na wydawaniu zaświadczeń, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, albo gdy osoba ubiega się o wydanie zaświadczenia ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W niniejszej sprawie zastosowanie ma ten drugi przypadek, tzn. organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Należy podkreślić, iż natura prawna zaświadczenia ogranicza postępowanie wyjaśniające wyłącznie do takich działań, które pozwolą na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego. Zatem przedmiotem postępowania wyjaśniającego w sprawach wydawania zaświadczeń nie może być analizowanie zmian w stanie prawnym i wyprowadzanie z tego odpowiednich wniosków, ani dokonywanie ocen prawnych. Wydanie zaświadczenia, o którym mowa w art. 217 K.p.a. jest czynnością materialnotechniczną, a prowadzone postępowanie wyjaśniające w tym zakresie potwierdza wyłącznie określone fakty lub stan prawny. W ramach takiego postępowania organ bada, jakiego rodzaju źródło może zawierać żądane dane, a także czy dane te dotyczą stanu faktycznego bądź prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Z przyczyn powyższych nie można w drodze zaświadczenia wywoływać skutków kształtujących stosunki prawne. Stosownie do treści art. 192 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.) zasady uznawania dyplomów ukończenia studiów uzyskanych za granicą za równorzędne z dyplomami uzyskiwanymi w kraju określają umowy międzynarodowe. W niniejszej sprawie skarżący uzyskał dyplom ukończenia [...] Akademii [...] w K. w 2005 r., a więc w okresie obowiązywania Konwencji Praskiej oraz Porozumienia między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich o równoważności dokumentów o wykształceniu, stopniach i tytułach naukowych, wydawanych w PRL i ZSRR. Z materiałów dokumentacyjnych niniejszej sprawy wynika okoliczność, że studia, które odbył skarżący, były studiami w systemie kształcenia na odległość. W systemie tym studiujący mieszka na obszarze jednego państwa, a studiuje (pobiera naukę) na obszarze innego państwa. Słuszne zatem zajął organ stanowisko, że ani Konwencja Praska ani Porozumienie z 1974 r. nie mają zastosowania do studiów w systemie kształcenia na odległość. Na poparcie tej tezy należy przywołać pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wskazał, iż "Konwencja, o której mowa, została sporządzona w 1972 r., a więc przed ponad trzydziestu laty w innych warunkach polityczno-ustrojowych i gospodarczych, kształtujących system szkolnictwa wyższego w państwach jej sygnatariuszy, rzeczywiście nie może pozostać bez wpływu na interpretację przepisów Konwencji. (...) Nie można zatem jednoznacznie zakładać, że sygnatariusze Konwencji, w tym ówczesne władze PRL, wyrażały wolę wyjścia poza uznanie za równoważne dokumentów ukończenia szkół określonych w Konwencji, innych niż te, które zostały uzyskane w wyniku ukończenia szkoły, w tym wyższej, na terytorium państwa - sygnatariusza Konwencji. W ustaleniach Konwencji brak jest odniesień do przyszłych, spodziewanych form kształcenia, w tym kształcenia na odległość Również analiza zachowanych materiałów przygotowawczych do Konwencji, znajdujących się w materiałach sprawy, nota bene dość bogatych ze względu na rolę Polski jako depozytariusza przedmiotowej umowy międzynarodowej, nie daje jednoznacznych podstaw do twierdzenia, aby zamiarem Umawiających się Państw było wzajemne uznawanie za równorzędne na ich terytoriach dokumentów o ukończeniu szkół wyższych tego samego typu, uzyskanych na podstawie planowanych, a tym bardziej spodziewanych nowych form kształcenia, w tym kształcenia na odległość przekraczającego granice państw". W dalszej części uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "Interpretacja ta znajduje potwierdzenie w Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów, sporządzonej w dniu 23 maja 1969 r. (Dz. U. z 1990 r., Nr 74, poz. 439) oraz przepisach ustawy z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych (Dz. U. Nr 39, poz. 443 ze zm.). I mimo, że zarówno ta ustawa, jak i w/w Konwencja weszły do porządku prawnego RP już po ratyfikowaniu przez Polskę Konwencji Praskiej, to ustalenia Konwencji wiedeńskiej, do której odsyła ustawa z dnia 14 kwietnia 2000 r., zawierają w tej mierze uniwersalne zasady interpretacji umów międzynarodowych i jako takie mogą i winny znaleźć zastosowanie w sprawie rozpoznawanej przez Sąd. Stosownie do art. 31-33 Konwencji wiedeńskiej, traktat należy interpretować w dobrej wierze, zgodnie ze zwykłym znaczeniem, jakie należy przypisywać użytym w nim wyrazom w ich kontekście oraz w świetle jego przedmiotu i celu (art. 31 ust. 1), a nadto można odwoływać się do uzupełniających środków interpretacji, łącznie z pracami przygotowawczymi do traktatu oraz okolicznościami jego zawarcia (art. 32)" (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 184/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 179/04, ONSAiWSA 2004/1/19). Z tych względów, w ocenie Sądu organ prawidłowo ustalił rodzaj studiów dokumentowanych przedmiotowym dyplomem, a następnie przesądził, iż do tego rodzaju studiów nie znajdują zastosowania przepisy Konwencji Praskiej. Zatem odmowną decyzję organu o wydaniu skarżącemu zaświadczenia o uznaniu za równoważny dyplomu ukończenia studiów wyższych wydanego przez [...] Akademię [...] w K. z dyplomem ukończenia studiów wyższych wydawanym w Rzeczypospolitej Polskiej, należy uznać za prawidłową. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.