I SA/Wa 1615/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędzia WSA Monika Sawa po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi "[...]" [...] Spółdzielni [...] w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej "[...]" [...] Spółdzielni [...] w [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania "[...]" [...] Spółdzielni [...] w [...] – dalej zwana Spółdzielnia "[...]", postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. nr [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] marca 2018 r. o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego w przedmiocie rozpatrzenia wniosków z [...] czerwca 1948 r. złożonych przez J. J. występującego w imieniu "[...]" Związku [...] w [...] o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej aktualnie działkę nr [...] z obrębu [...], pochodzącej z dawnych nieruchomości hipotecznych: [...], [...] rej. hip. [...], [...] rej. hip. [...], [...] nr [...] nr rej. hip. [...]. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Prezydent [...] decyzją z [...] marca 2018 r. umorzył w całości postępowanie administracyjne w przedmiocie rozpatrzenia wniosków z [...] czerwca 1948 r. złożonych przez J. J. występującego w imieniu "[...]" [...] w [...] o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej aktualnie działkę nr [...] z obrębu [...], pochodzącej z dawnych nieruchomości hipotecznych: [...], [...] rej. hip. [...], [...] rej. hip. [...], [...] rej. hip. [...]. Od decyzji tej odwołanie wniosła Spółdzielnia "[...]". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego od decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 2018 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 129 § 1 kpa odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Przepis § 2 tego artykułu stanowi zaś, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie, od dnia jej ogłoszenia stronie. Kolegium zauważyło, że zaskarżona decyzja nie została doręczona ani Spółdzielni "[...]", ani jej pełnomocnikowi. Zatem termin do wniesienia odwołania od tej decyzji dla tego podmiotu nie rozpoczął swojego biegu. Na podstawie art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Według Kolegium negatywna przesłanka niedopuszczalności odwołania obejmuje zróżnicowaną grupę przyczyn, zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Przedmiotowy charakter ma nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia, tj. nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym, np. ze względu na jej niedoręczenie którejkolwiek ze stron postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 kwietnia 2017 r. o sygn. akt I OSK 1580/15 stwierdził, że niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje, np. sytuacje wniesienia odwołania przez podmiot niemający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia. Mając na uwadze powyższe Kolegium uznało, że nie było możliwe merytoryczne rozpatrzenie odwołania, lecz wyłącznie stwierdzenie przez organ odwoławczy, że jego wniesienie było niedopuszczalne. Od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2019 r. Spółdzielnia "[...]" wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.: 1) art. 134 w zw. z art. 107 § 1 kpa poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania od decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 2018 r. pomimo braku wystąpienia przedmiotowej bądź podmiotowej przesłanki z art. 134 kpa, 2) art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 134 kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia postanowienia w sposób uniemożliwiający prześledzenie toku myślowego prowadzącego do wydania postanowienia, a w szczególności poprzez brak wyraźnego wskazania przesłanki przedmiotowej lub podmiotowej przesądzającej o niedopuszczalności odwołania, 3) art. 110 § 1 w zw. z art. 109 w zw. z art. 134 kpa poprzez uznanie, że brak doręczenia Spółdzielni "[...]" Wola decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 2018 r. przesądza o niedopuszczalności wniesienia odwołania; II. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w związku naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 134 w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 156 § 1 ust. 2 w zw. z art. 28 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. (Dz. U. Nr 50 poz. 279) – dalej zwanego "dekretem" w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 kpa poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania od decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 2018 r. podczas, gdy decyzja ta powinna zostać poddana kontroli instancyjnej, z uwagi na brak ustalenia przez Prezydenta [...], kto jest stroną postępowania dekretowego, w konsekwencji wydanie decyzji nie rozstrzygającej o prawach i obowiązkach jakiegokolwiek podmiotu, co skutkuje nieważnością tej decyzji. Mając na uwadze powyższe Spółdzielnia "[...]" wniosła o: I. uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia; II. zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przypisanych prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, choć z innych względów, niż w niej podniesione. Z akt niniejszej sprawy wynika, że Prezydent [...] decyzją z [...] marca 2018 r. umorzył, na podstawie art. 105 § 1 kpa, jako bezprzedmiotowe, postępowanie dekretowe prowadzone z wniosku złożonego przez J. J. i drugą nieustaloną osobę [...] czerwca 1948 r. Powodem umorzenia postępowania dekretowego było to, że nie jest możliwe ustalenie, czy osoby podpisane na wniosku, to członkowie zarządu "[...]" [...] w [...] (przeddekretowego właściciela nieruchomości), którzy byli umocowani do jej reprezentowania zgodnie z odpisem poświadczonym z rejestru spółdzielni. Ponadto – zdaniem organu I instancji - ze zgromadzonej w postępowaniu dokumentacji nie wynika, że skutecznie doszło do przekazania w formie aktów notarialnych składników majątku (prawa własności budynków, o których mowa w art. 5 dekretu, posadowionych na gruncie i roszczeń dekretowych do gruntu) przez "[...]" [...] w [...] na rzecz "[...]" [...] Spółdzielni [...]. Wobec tego organ dekretowy uznał, że w niniejszej sprawie brak jest następcy prawnego "[...]" [...] w [...] pod tytułem ogólnym lub pod tytułem szczególnym. W tej sytuacji Prezydent [...] stwierdził, że skoro nie istnieje strona postępowania, to postępowanie, jako bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu. Z akt sprawy i rozdzielnika egzemplarzy tej decyzji wynika, że Spółdzielnia "[...]" nie była stroną postępowania dekretowego, a także nie była adresatem decyzji dekretowej. Mimo to decyzja została skierowana do innych podmiotów: 1. Burmistrza Dzielnicy [...], 2. Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w [...]. Prezydent [...] stwierdził [...] września 2018 r., że decyzja dekretowa stała się ostateczna [...] kwietnia 2018 r. Spółdzielnia "[...]" wniosła za pośrednictwem poczty [...] kwietnia 2019 r. odwołanie od tej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Prezydent [...] otrzymał odwołanie [...] kwietnia 2019 r. Wbrew temu co twierdzi Spółdzielnia "[...]" z treści postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2019 r. wynika z jakiego powodu organ odwoławczy stwierdził, na podstawie art. 134 kpa, niedopuszczalność odwołania. Kolegium wskazało, że zaskarżona decyzja nie została doręczona ani Spółdzielni "[...]", ani jej pełnomocnikowi. Zdaniem organu odwoławczego termin do wniesienia odwołania od tej decyzji dla tego podmiotu nie rozpoczął swojego biegu, skoro - według 129 § 2 kpa - odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie, od dnia jej ogłoszenia stronie. Z zaprezentowanego wyżej stanowiska SKO w [...] wynika, że odwołanie jest niedopuszczalne, w rozumieniu art. 134 kpa, z tego powodu, że było przedwczesne bowiem wnoszącemu odwołanie nie doręczono egzemplarza tej decyzji, a skoro tak, to nie rozpoczął biegu ustawowy termin do wniesienia odwołania. Powodem stwierdzenia niedopuszczalności odwołania była zatem przyczyna o charakterze formalnym. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika również, że organ odwoławczy powołał się na wymieniane przez doktrynę i orzecznictwo sądowe przykłady niedopuszczalności odwołania uwarunkowane przyczynami podmiotowymi i przedmiotowymi. Jednakże z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, aby na tle tej konkretnej sprawy SKO w [...] rozważało i oceniało, czy Spółdzielnia "[...]" wnosząca odwołanie ma status strony postępowania dekretowego, w rozumieniu art. 28 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu i czy jest uprawniona w sensie materialnym do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy nie rozważał i nie oceniał w tej konkretnej sprawie również tego, czy kwestionowana decyzja dekretowa weszła do obrotu prawnego i można ją uznać za akt istniejący w sensie prawnym. Zdaniem Sądu dla niniejszej sprawy kluczowym zagadnieniem jest to, czy decyzja dekretowa została wprowadzona do obiegu prawnego poprzez jej doręczenie jakiemukolwiek podmiotowi, choćby niebędącemu stroną postępowania legitymującą się materialnym interesem prawnym. Sąd zwraca uwagę, że wprowadzenie decyzji do obrotu prawnego poprzez jej doręczenie zewnętrznemu adresatowi powoduje to, że adresat taki, mimo, że nie ma statusu strony postępowania w sensie materialnym, może wnieść od takiej decyzji odwołanie. Taki podmiot ma wówczas tzw. interes formalny do wniesienia odwołania wywodzący się z faktu uczynienia go przez sam organ stroną postępowania poprzez doręczenie mu decyzji kończącej postępowanie w sprawie (art. 109 § 1 kpa). Co istotne zgodnie z art. 110 § 1 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Z przepisu tego wynika, że związanie organu wydaną decyzją pojawia się w przypadku doręczenia lub ogłoszenia decyzji jakiemukolwiek podmiotowi zewnętrznemu, nawet temu, który nie jest stroną postępowania, w rozumieniu art. 28 kpa. Z tego powodu art. 110 § 1 kpa nie zawiera dookreślenia, że chwila doręczenia, czy ogłoszenia decyzji odnosi się do strony postępowania. Doręczenie decyzji zewnętrznemu podmiotowi i nabycie przez tenże podmiot, z tego powodu, interesu formalnego we wniesieniu odwołania powoduje to, że dla takiego podmiotu (adresata decyzji pierwszoinstancyjnej) uruchamia się termin 14-dniowy do wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 129 § 2 kpa. Jeżeli termin do wniesienia odwołania upłynie i tenże podmiot nie wniesie tego środka zaskarżenia wówczas decyzja pierwszoinstancyjna staje się ostateczna w rozumieniu art. 16 § 1 kpa. Taką decyzję można jedynie kwestionować w ramach nadzwyczajnych środków zaskarżenia. Wówczas każda osoba, która uważa, że jako strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym może domagać się wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną wnosząc żądanie wznowienia postępowania w terminie określonym w art. 148 kpa i opierając je na podstawie wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Powyższe rozważania mają istotne znaczenie dla niniejszej sprawy. Organ odwoławczy nie wyjaśnił bowiem i nie ocenił w jakiej dacie Burmistrz Dzielnicy [...] oraz Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w [...] (adresaci decyzji pierwszoinstancyjnej) otrzymali egzemplarze decyzji dekretowej. Kolegium nie wzięło też pod uwagę tego, że decyzja dekretowa jest opatrzona klauzulą ostateczności wskazującą datę [...] kwietnia 2018 r., co sugeruje, że organ I instancji uznał, że decyzja dekretowa weszła do obiegu prawnego i wiąże Prezydenta [...]. Nie wiadomo zatem w jakiej dacie rozpoczął i zakończył swój bieg termin do wniesienia odwołania dla adresatów decyzji dekretowej. Nie zostało więc wyjaśnione w jakiej dacie decyzja dekretowa stała się ostateczna. Brak wyjaśnienia powyższej okoliczności nie pozwala na ustalenie, czy wniesione 12 kwietnia 2019 r. przez Spółdzielnię "Społem" odwołanie było odwołaniem wniesionym od decyzji ostatecznej, a więc spóźnionym. Sąd stwierdza, że opisanych wyżej okoliczności nie wzięło pod uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Wobec tego organ odwoławczy błędnie uznał, że odwołanie wniesione przez Spółdzielnię "[...]" było przedwczesne i w konsekwencji niedopuszczalne. To skutkowało naruszeniem art. 134 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu SKO w [...] wyjaśni kiedy decyzja dekretowa została doręczona adresatom wymienionym w rozdzielniku egzemplarzy tej decyzji i czy stała się ostateczna przed wniesieniem odwołania przez Spółdzielnię "[...]". Kolegium weźmie też pod uwagę, że Spółdzielnia "[...]" w odwołaniu zawarła wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Zatem przed wydaniem postanowienia w trybie art. 134 kpa organ odwoławczy winien rozpoznać, w trybie art. 59 § 2 kpa, wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).