I SA/Wa 1616/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant Anna Oleksiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2005 r. sprawy ze skargi T. K. i B. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B. K. i T. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r., nr [...] stwierdzającej nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 1978 r., nr [...] w części orzekającej o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości położonej w P. w obrębie W., stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] i [...] o pow. [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] oraz odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji w pozostałym zakresie, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. w pkt. 1 w części dotyczącej działki nr [...] i orzekł, że decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 1978 r. została wydana z naruszeniem prawa w części dotyczącej działki nr [...], w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Z ustaleń organu wynika, że nieruchomość położona w P. przy ul. S., stanowiąca działkę nr [...] o pow. [...] m2, będąca własnością małżeństwa A. K. i S. K., została objęta zarządzeniem Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 1976 r., nr [...] w sprawie budownictwa jednorodzinnego w rejonie urbanistycznym P. – S. , wydanym na podstawie art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192 ze zm). W celu zrealizowania zarządzenia działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2. Działka nr [...] o pow. [...] m2 została, na podstawie art. 8 powołanej ustawy, zachowana na własność przez S. i A. K. Działki nr [...] i [...] w myśl przepisu art. 5 ust. 2 tej ustawy przeszły na rzecz Skarbu Państwa. Decyzją z dnia [...] lipca 1978 r., nr [...] Prezydent Miasta P. orzekł o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości położonej w P. obręb W., ark. mapy [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] o pow. [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] na rzecz A. i S. małżeństwa K. oraz przyznaniu na rzecz A. i S. małżeństwa K. odszkodowania za przejętą część nieruchomości w wysokości [...] zł., a także odszkodowania w wysokości [...] zł za nasadzenia roślinne znajdujące się na tych działkach. Pismem z dnia 24 listopada 1998 r. B. K., będąc spadkobiercą A. i S. K., wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2000 r., nr [...] stwierdził z urzędu nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 1978 r. w części orzekającej o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości położonej w P. w obrębie W., stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] i [...] o pow. [...] m2. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł B. K. Rozpoznawszy odwołanie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miasta decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r., nr [...] stwierdził nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 1978 r., nr [...] w części orzekającej o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości położonej w P. w obrębie W., stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] i [...] o pow. [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność małżonków A. i S. K. (pkt I) oraz odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji w pozostałej części. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w toku postępowania uzyskał postanowienie Sądu Powiatowego dla Miasta P. z dnia [...] maja 1955 r., sygn. akt [...] stwierdzające, że spadek po A. K., w zakresie objętym wspólnością majątkową małżeńską z żoną S. K., nabyli jego synowie T. K. i B. K. oraz postanowienie Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] listopada 1990 r., sygn. akt [...], z którego wynika, że spadek po S. K. w całości nabył B. K. Na podstawie pisma Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. z dnia [...] września 1988 r. organ wojewódzki ustalił, że zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 1983 r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia "miejskiego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu" S. – aktualizacja (Dz. Urz. WRN z 1984 r., nr 1, poz. 23) zmieniło przeznaczenie działki nr [...] o pow. [...] m2 i tym samym stworzyło podstawę do przywrócenia prawa własności tej działki na rzecz pierwotnego właściciela, co nastąpiło na wniosek Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] maja 1986 r., nr [...]. Natomiast działka nr [...] o pow. [...] m2, zapisana w księdze wieczystej KW nr [...] stanowi obecnie własność Miasta P. i pozostaje w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej - F. N. Ponadto Wojewoda podniósł, że decyzja Prezydenta Miast P. z dnia [...] lipca 1978 r. wydana została w oparciu o przepisy art. 5 ust. 2 i art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, uchwały nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia[...] lutego 1973 r. w sprawie wytycznych w przedmiocie stawek odszkodowania za powierzchnie ponadnormatywną gruntów na terenie budownictwa jednorodzinnego (Dz. U. R. N. m. Poznania z dnia 25 marca 1973 r., nr 2) oraz zarządzenia Prezydenta m. P. z dnia [...] sierpnia 1976 r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego i jego podziału na działki budowlane w rejonie P. – S. (Dz. Urz. WRN nr 9, poz. 72). Zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. ustawy nieruchomości lub ich części objęte uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego z wyjątkiem działek, które właściciele zgodnie z art. 8 zachowali na własność lub, które przeszły w trybie art. 9 nadane na własność członkom im rodzin, przechodziły z mocy prawa na własność Państwa po upływie 2 miesięcy od dnia wejścia życie uchwały, wolne od ciążących na nich praw rzeczowych ograniczonych i innych obciążeń. Skutek prawny w postaci przejęcia własności nieruchomości w trybie wskazanego art. 5 ust. 2 powołanej ustawy zachodził ex lege. Z obowiązujących przepisów nie wynikało, aby organ orzekający posiadał legitymację do orzekania w przedmiocie tego skutku, a zatem przedmiotowa decyzja Prezydenta Miasta P. w części orzekającej o przejęciu działek nr [...] i [...] została wydana bez podstawy prawnej, co w konsekwencji musiało doprowadzić do stwierdzenia nieważności tej decyzji w powyższym zakresie. W dalszej części uzasadnienia organ wojewódzki wskazał, że weryfikowana decyzja prezydenta Miasta P. nie narusza prawa w zakresie ustalenia odszkodowania za część nieruchomości o powierzchni [...] m2, która odpowiada działce nr [...] oraz części nieruchomości o pow. [...] m2, która odpowiada działce nr [...]. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem w części dotyczącej odszkodowania B. K. i T. K. wnieśli odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...] Minister Infrastruktury uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. w pkt. 1 w części dotyczącej działki nr [...] i orzekł, że decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 1978 r. została wydana z naruszeniem prawa w części dotyczącej działki nr [...], w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając powyższą decyzję Minister Infrastruktury podniósł, że z przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach nie wynika aby okoliczność w tym przepisie wskazana miała być potwierdzona decyzją administracyjną. Zatem organ wojewódzki prawidłowo stwierdził, iż decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 1978 r. w części dotyczącej przejęcia nieruchomości na własność Państwa wydana została bez podstawy prawnej, bowiem przejęcie nastąpiło z mocy prawa. Jednakże, zgodnie z ustaleniami organu wojewódzkiego, część tej nieruchomości stanowi przedmiot użytkowania wieczystego osoby trzeciej, a zatem kwestionowana decyzja w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne. W takim przypadku, zgodnie z przepisem art. 158 § 2 k.p.a., organ orzekający ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz do wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Dokonując oceny prawidłowości przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta P w części dotyczącej przyznanego odszkodowania Minister Infrastruktury podniósł, że odszkodowanie to zostało ustalone na podstawie art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, który w ust. 3 odsyła do przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Z art. 8 ust. 8 pkt. 3 powyższej ustawy wynika, że jeżeli wywłaszczeniu podlega część gruntu, a pozostała część wynosi nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości pod budowę domu jednorodzinnego wolnostojącego, odszkodowanie ustala się do pięciokrotnej wysokości stawek ustalonych dla gruntu rolnego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej. Z zarządzenia nr 9 Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 29 stycznia 1974 r. w sprawie wskaźników i wytycznych dla terenów mieszkaniowych w miastach (Dz. Bud. Nr 2, poz. 2) wynika, iż powierzchnia normatywna działki przeznaczonej pod budowę domu jednorodzinnego wolnostojącego wynosiła 350 – 400 m2. Zarządzeniem z dnia [...] sierpnia 1976 r., nr [...] Prezydent Miasta P. w sprawie budownictwa jednorodzinnego w rejonie urbanistycznym [....] ograniczonym ulicami: O., D., S., W., P, S., U. i W., działka nr [...] o pow. [...] m2 opisana w KW nr [...] obręb W. przeznaczona została na cele budownictwa jednorodzinnego. W związku z powyższym byli właściciele zachowali własność działki nr [...] o pow. [...] m2, a zatem nie mniejszej niż powierzchnia działki normatywnej przejętej w danej miejscowości pod budowę domu jednorodzinnego wolnostojącego. Zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. Nr 7, poz. 54.) ustalona została stawka dla gruntu rolnego klasy pierwszej w strefie miejskiej okręgu pierwszego, która wynosiła 3,6 zł za 1 m2 gruntu. Ponieważ przedmiotowa nieruchomość gruntu znajdowała się w strefie pośredniej miasta P. wysokość odszkodowania został ustalona w wysokości czterokrotnej ww. stawki, tj. 14,40 za 1 m2 gruntu. Zatem organ wojewódzki zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 1978 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi B. K. i T. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący podnieśli, że Minister Infrastruktury: 1) w zaskarżonej decyzji wskazał niewłaściwą podstawę prawną "Dz. U. z 1972 r. nr 27 poz. 192", stanowiącą podstawę odebrania przedmiotowej działki, gdy powinien mieć zastosowanie przepis § 2 pkt. 2 "z tego samego roku Dz. U. Nr 35, poz. 242"; 2) rozpoznając sprawę nie wziął pod uwagę uchwały Miejskiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] czerwca 1987 r., nr [...], którą uchylono wtórny podział działek na W., jako niezgodny z prawem i działki pierwotnie odebrane zostały zwrócone ich prawowitym właścicielom; 3) nie wziął pod uwagę, że orzeczono odszkodowanie w wysokości niewspółmiernej w stosunku do realnej wartości odebranego gruntu; 4) nie ustosunkował się do niezgodnej ze stanem rzeczywistym powierzchni działki wskazanej w księdze wieczystej KW nr [...]; 5) przeoczył powierzchnię odebranej działki, gdyż to jedynie działka nr [...] o pow. [...] m2 jest przedmiotem działań odszkodowawczych, 6) błędnie przyjął, że dom znajdujący się na przedmiotowej działce jest domem jednorodzinnym, gdy w rzeczywistości dom przy ul. S. [...] wybudowany został zgodnie z zatwierdzonym planem jako dom dwurodzinny (bliźniaczy), co ma wpływ na wielkość działki, 7) nie wziął od uwagę, że analogiczne sprawy dotyczące odszkodowań za bezprawne odebrane działki były w P. pozytywnie załatwiane w 1994 r. i są nadal załatwiane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentacje przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie należy wskazać, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów niż zostały podane w skardze. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie czy decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzorczym jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Prowadzone przez Ministra Infrastruktury i Wojewodę [...] postępowanie nadzorcze dotyczyło decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 1978 r. orzekającej o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości położonej w P. obręb W., stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] i [...] o pow. [...] m2, będącej własnością małżeństwa A. i S. K. oraz przyznaniu na ich rzecz odszkodowania za przejętą część nieruchomości i naniesienia znajdujące się na tym gruncie. Oceniając legalność ww. decyzji organ nadzorczy w pierwszej kolejności powinien był zbadać czy Prezydent Miasta P. przed jej wydaniem ustalił krąg osób uprawnionych do wzięcia udziału w postępowaniu zakończonym przedmiotową decyzją. Jak wynika z materiału dokumentacyjnego w czasie, w którym prowadzono postępowanie o przejęcie na rzecz Skarbu Państwa ww. nieruchomości i przyznanie odszkodowania, nie żył już A. K. Fakt ten potwierdzało postanowieniem Sądu Powiatowego dla Miast P. z dnia [...] maja 1955 r., sygn. akt [...] stwierdzające, że spadek po A. K., w zakresie objętym wspólnością majątkową małżeńską z żoną S. K., nabyli jego synowie T. K. i B. K. Tymczasem decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 1978 r. została skierowana do obojga małżonków A. i S. K. jako osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania za przejęta część nieruchomości. Zarówno Wojewoda [...] jak i Minister Infrastruktury nie poddał ocenie czy powyższe okoliczności nie powodują kwalifikowanej wady tej decyzji w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., choć w aktach administracyjnych sprawy znajdowało się ww. postanowienia Sądu. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (wyrok NSA z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99, LEX nr 82653). Na marginesie należy wskazać, że poza sferą rozważań Ministra Infrastruktury przy orzekaniu o odmowie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Prezydenta Miasta P. w części dotyczącej przyznania odszkodowania za przejęte działki ewidencyjne nr [...] i [...] o pow. [...] m2 pozostało, czy postępowanie w tym zakresie prowadzone przez tego Prezydenta nie naruszało przepisu art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Jak zasadnie wskazał Minister Infrastruktury w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstawę przyznania A. i S. K. przedmiotowego odszkodowania stanowił art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192), który w ust. 3 odsyła do przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Zgodnie z treścią powołanego art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Naruszenie wskazanego przepisu musi być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Tymczasem w aktach administracyjnych brak jest protokołu z rozprawy, znajduje się w nich jedynie opinia szacunkowa biegłego z dnia 25 listopada 1997 r., w której dokonano wyceny wartości drzew i krzewów owocowych znajdujących się na przejmowanym na rzecz Skarbu Państwa gruncie. Dodatkowo Minister Infrastruktury nie wyjaśnił w jakim czasie i oparciu o jaki akt prawny (decyzję administracyjna czy umowę cywilnoprawną) działka nr [...] o pow. [...] m2, będąca obecnie własnością Miasta P., została oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej - F. N. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że "zgodnie z ustaleniami organu wojewódzkiego część przedmiotowej nieruchomości stanowi przedmiot użytkowania wieczystego osoby trzeciej, a zatem kwestionowania decyzja Prezydenta Miasta P. z [...] lipca 1978 r. w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne". Brak wyjaśnienia powyższych kwestii powoduje, iż rozstrzygniecie Ministra Infrastruktury przesadzające o zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych jest przedwczesne. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych został utrwalony pogląd, że odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego decyzji należy rozpatrywać mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencje. Jeżeli cofniecie, zniesienia, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej, nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to dopiero wtedy skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny (wyrok NSA z dnia 19 lutego 2002, sygn. akt I SA 1796/00, LEX nr 81755). Samo ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu na rzecz osoby trzeciej nie przesadza jeszcze o zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych decyzji administracyjnej. W wyroku z dnia 30 września 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 2651/00 Naczelny Sąd Administracyjny w Katowicach (ONSA 2004/1/18) wyraził pogląd, iż "wpis do księgi wieczystej prawa własności powstałego na podstawie decyzji administracyjnej (...) nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a.". W świetle powyższych ustaleń należało stwierdzić, że Minister Infrastruktury nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego w sprawie, czym naruszył art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji zbada zaistnienie przesłanek z art. 156 § 1 i art. 158 § 2 kpa i w zależności od wyników postępowania dowodowego wyda stosowną decyzję. Z tych powodów Sąd, z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.