I SA/Wa 1616/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Bożena Marciniak Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2014 r. sprawy ze skargi M. Z., E. Z. i S. F. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżących M. Z., E. Z. i S. F. solidarnie kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...], stwierdził nabycie przez Gminę Miasto W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntu zajętego pod część ulicy [...], oznaczonego jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2 w obrębie [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – dalej: Przepisy wprowadzające – nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zgodnie z uchwalą Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dziennik Urzędowy Województwa [...] Nr [...], poz. [...]) ulica [...]w W. w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła drogę lokalną miejską. Na podstawie art. 103 ust. 2 Przepisów wprowadzających drogi lokalne miejskie z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się drogami gminnymi. W ocenie organu nieruchomość, której dotyczy niniejsze postępowanie, nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności Skarbu Państwa ani gminy i pozostawała jedynie we władaniu Gminy W. jako droga publiczna. Z odpisu z księgi wieczystej nr [...] i z postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., [...], wynika, że nieruchomość zajęta pod część ulicy [...] stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność osób fizycznych. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. Z., E. Z. i S. F. Po jego rozpatrzeniu Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. W uzasadnieniu Minister wskazał między innymi, że działka nr [...] stanowiła współwłasność A. Z., E. Z., M. Z. oraz S. Z. (obecnie F.), a zatem w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność osób fizycznych, nie zaś Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. Organ ustalił także, że następcami prawnymi zmarłego w dniu [...] września 2008 r. A. Z. są E. Z., M. Z. oraz S. F. Organ odwoławczy stwierdził również, że zgodnie z mapą przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., działka nr [...] dzieli się na działki nr [...]i nr [...]. Zdaniem Ministra na fakt zajęcia nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] pod drogę wskazuje powyższa mapa, wydzielająca grunt zajęty pod drogę publiczną według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Ponadto w aktach sprawy znajduje się również mapa sytuacyjna z granicami zajętości pasa drogowego opracowana w 1996 r., z zaznaczonym ogrodzeniem działki (znajdującym się na granicy obecnych działek nr [...] i nr [...]). Minister wyjaśnił również, że w jego ocenie spełniona została również przesłanka władztwa publicznego nad sporną nieruchomością. Potwierdzeniem tego jest mapa, zgodnie z którą ul. [...] była wyposażona w sieć wodociągową, gazową oraz telekomunikacyjną, wybudowaną m.in. na działce [...]. Z oświadczenia Zastępcy Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. wynika, że w ul. [...] przed 1998 r. znajdował się wodociąg, gaz, linia telefoniczna oraz oświetlenie uliczne. W ocenie organu zaopatrzenie w wodę i energię elektryczną należy do zadań własnych gminy, w związku z czym wykonując te zadania Gmina musiała sprawować władztwo faktyczne nad sporną nieruchomością. W aktach sprawy znajdują się oświadczenia J. K. i W. S., zgodnie z którymi cała działka nr [...] była ogrodzona do 2002 r. oraz użytkowana przez byłych właścicieli. Odnosząc się do tego Minister stwierdził, że powyższe oświadczenia nie stanowią dowodu na brak władztwa Gminy, albowiem pozostają w sprzeczności z innymi dowodami, w tym mapami geodezyjnymi, zgodnie z którymi sporna nieruchomość oznaczona obecnie jako działka nr [...] nie była ogrodzona. Ponadto Minister wskazał, że zgodnie z nadesłaną przez skarżących decyzją nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji z 1987 r. oraz załączoną do niej mapą, ogrodzenie nie obejmuje obecnej działki nr [...]. O braku ogrodzenia, zdaniem organu, świadczy również odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, w którym wskazano, że sporny grunt o pow. [...] ha znajdował się poza ogrodzeniem, które stało do 2002 r. Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. Z., E. Z. i S. F., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 75, art. 77, art. 80, art. 86 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: 1. błędne ustalenie stanu faktycznego, polegające na przyjęciu, że nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną oraz pozostawała w tym okresie we władaniu Gminy W., nie stanowiąc jednocześnie jej własności; 2. nie uwzględnienie wniosku o przesłuchanie skarżących jako strony, a także nie danie wiary oświadczeniom J. K. oraz W. S., zgodnie z którymi cała sporna nieruchomość była ogrodzona do 2002 r. i co najmniej do tej daty znajdowała się we władztwie skarżących; 3. brak należytej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wydanie decyzji wyłącznie w oparciu o dowody, a także nie poparte dowodami twierdzenia, złożone przez [...] jako stronę postępowania, nie danie wiary dowodom skarżących, a także brak należytego wyjaśnienia i nie uwzględnienia przez organ dowodów skarżących, z których wynika, iż nieruchomość nie była w dacie 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną i nie pozostawała we władaniu Gminy Miasto W. Wobec powyższego skarżący wnieśli o uchylenie decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli między innymi, że mapa sytuacyjna, do której odwołał się organ została sporządzona w dniu [...] grudnia 2007 r., a nie w dniu [...] stycznia 1998 r. Mapę tę wykonano wyłącznie w celu uregulowania stanu prawnego nieruchomości na podstawie art. 73 Przepisów wprowadzających (co wynika wprost z adnotacji znajdującej się na mapie), oraz została ona sporządzona wyłącznie na potrzeby [...], czyli jednej ze stron postępowania. Pomiar uzupełniający mapy został sporządzony pod koniec 2007 r., zatem zachodzą uzasadnione wątpliwości, czy z uwagi na znaczny upływ czasu sama mapa została sporządzona w sposób prawidłowy. W dacie sporządzania mapy (2007 r.) samo ogrodzenie nieruchomości było już cofnięte. Taki stan rzeczy istniał od 2002 r. Trudno w związku z tym, w ocenie skarżących, podzielić stanowisko organu, iż z dokumentów tych jednoznacznie wynika, że działka [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną. Ponadto nie sposób uznać, że organ w sposób nie budzący wątpliwości ustalił, że nieruchomość przy ul. [...] została zajęta pod drogę publiczną, skoro jako podstawę prawną organ wskazuje uchwałę nr [...] Rady Narodowej [...] z dnia [...] maja 1998 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. U. Woj. [...] Nr [...] poz. [...]) w sytuacji, w której niniejszy akt prawa miejscowego jest aktem nieobowiązującym, stracił bowiem moc z uwagi na uchwałę nr [...] Rady [...] z dnia [...] września 2004 r. W ocenie skarżących organ zupełnie nie wykazał, iż przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostawała we władaniu Gminy Miasta W. Stwierdzenie, że "ul. [...] była wyposażona w sieć wodociągową, gazową oraz telekomunikacyjną, wybudowaną na m. in. na działce [...]" w żadnej mierze nie może być uznane za wykazanie władztwa. Samo istnienie na działce wodociągu, gazu lub sieci telefonicznej nie ma przełożenia na wykazanie władztwa gminy. Na tle tak znacznych wątpliwości, zdaniem skarżących, organ winien przesłuchać strony niniejszego postępowania, mając również na uwadze kodeksową zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, tj. art. 8 k.p.a. Dowód z przesłuchania skarżących byłby istotny z punktu widzenia dokonania prawidłowych ustaleń w stanie faktycznym. Ponadto organ nie dał wiary dowodom zgłoszonym przez skarżących, w szczególności oświadczeniom J. K. oraz W. S., z których jednoznacznie wynika, że przedmiotowa nieruchomość do 2002 r. była ogrodzona, a tym samym podważają błędnie ustalony przez organ stan faktyczny. Dał natomiast wiarę argumentom strony przeciwnej. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga podlegała uwzględnieniu. Organy obydwu instancji przeprowadziły bowiem postępowanie z naruszeniem art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 89 § 2 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem niniejszego postępowania było potwierdzenie lub zaprzeczenie, w drodze deklaratoryjnej decyzji Wojewody, czy Miasto W. nabyło z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własność działki nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...]. Przypomnieć więc na początku należy stan prawny, w oparciu o który zapadło rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, gdyż od tego zależy zakres postępowania dowodowego i przesłanki podlegające ocenie w okolicznościach tej konkretnej sprawy. Zgodnie z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty nie stanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Przesłanki te to władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, nie stanowiącymi ich własności. Art. 73 Przepisów wprowadzających nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zaliczenie określonej drogi do kategorii dróg gminnych – bo z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie – następowało w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej (w niniejszej sprawie uchwałą Rady Narodowej [...]). Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (zob. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2001 r., I SA 513/00). W niniejszej sprawie niewątpliwe jest, w ocenie sądu, że ulica [...] w W. została przed dniem 1 stycznia 1999 r. zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich (uchwała Rady [...] nr [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych – Dz. Urz. [...] Nr [...], poz. [...]), obecnie stanowiąc drogę gminną (art. 103 ust. 2 Przepisów wprowadzających). Nawet jeśli uchwała ta została następnie zastąpiona inną (jak twierdzą skarżący – w 2004 r.), to nie zmienia to faktu, że na dzień 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa ulica została zaliczona do dróg publicznych i była ogólnie dostępna. W ocenie sądu w dalszym ciągu sporny jest natomiast zakres pasa drogowego tej ulicy oraz władztwo publiczne nad działką nr [...] przed dniem 1 stycznia 1999 r. Dowodem na te okoliczności nie może być wyłącznie mapa przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dnia [...] stycznia 2008 r., na którą powołuje się organ II instancji, gdyż została ona stworzona dziewięć lat ([...] grudnia 2007 r.) po dniu wywłaszczenia z mocy prawa. Najpierw należy więc bezspornie odtworzyć okoliczności, które dopiero później mogła odwzorować mapa stworzona "w celu uregulowania stanu prawnego nieruchomości na podstawie art. 73 (...)". Na szkicu z [...] kwietnia 1996 r., nr [...] , na który prawdopodobnie powołuje się też Minister, zaznaczona została na [...] linia rzekomego ogrodzenia, ale pierwotnie na szkicu nie została ona opisana jako linia ogrodzenia. Mogła to być np. planowana linia rozgraniczająca drogi (z drugostronnego opisu wynika, że niniejsza kopia mapy zasadniczej w skali 1:500 wydana została dla uzyskania opinii urbanistycznej). Skarżący natomiast, wprawdzie nie dość konsekwentnie w całym postępowaniu, ale w skardze twierdzą, że ogrodzenie działki nr [...] zostało cofnięte do obecnych granic dopiero w 2002 r. i żądali przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków (sąsiadów), na okoliczność przebiegu ogrodzenia ich działki (wniosek dowodowy z dnia 14 października 2011 r.). Organy do tego wniosku się nie odniosły, poprzestając na samych oświadczeniach sąsiadów, na dodatek uznając je za niewiarygodne, wobec innych dowodów z dokumentów. W ocenie sądu na gruncie art. 80 k.p.a. taka ocena dowodów nie została dokonana "na podstawie całokształtu materiału dowodowego", gdyż powoływane przez organ odwoławczy dowody z dokumentów, albo nie są jednoznaczne w swojej treści, albo zostały stworzone po dacie istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego też, zdaniem sądu, dla wyjaśnienia spornych okoliczności niezbędne jest przeprowadzenie rozprawy, połączonej z oględzinami i przy udziale świadków (art. 89 § 2 k.p.a.). Tylko w ten sposób można bowiem wyjaśnić okoliczności przebiegu ogrodzenia działki nr [...] przed dniem 1 stycznia 1999 r., co ma istotny wpływ na zakres pasa drogowego i ewentualnego władztwa publicznego – konfrontując dowody przedstawione przez organ z oględzinami nieruchomości i zeznaniami świadków oraz stanowiskiem samych stron postępowania. Ponadto, zgodnie z definicją drogi lub pasa drogowego, zawartą w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych (w brzmieniu na dzień 31 grudnia 1998 r.), jest to "wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu." Urządzenia techniczne pasa drogowego musiały być więc związane z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. W tym kontekście wodociąg, czy gazociąg nie stanowi elementu pasa drogowego, jeżeli nie służy utrzymaniu lub zabezpieczeniu ruchu. Stanowić go mogą ewentualnie elementy oświetlenia drogi, odwodnienia i.t.d. Również więc z tego punktu widzenia organ oceni władztwo publiczne nad działką nr [...], gdyż ogólne odwoływanie się do urządzeń infrastruktury gminnej, przy pomocy których gmina wykonuje swoje zadania ustawowe, nie zawsze może być przydatne do oceny władztwa publicznego nad pasem drogowym. Najpierw jednak należy bezspornie ustalić zasięg pasa drogowego. Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., a także art. 152 i art. 200 p.p.s.a., sąd orzekł jak w wyroku. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ weźmie pod uwagę przedstawioną wyżej ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania.