I SA/Wa 1616/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Lenart sędzia WSA Łukasz Trochym Protokolant specjalista Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 23 maja 2024 r. nr KKU-252/23 w przedmiocie nabycia prawa własności nieruchomości przez gminę oddala skargę. Decyzją z 23 maja 2024 r. nr KKU-252/23 Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpoznaniu odwołania Polskich Kolei Państwowych S. A. (dalej jako "PKP" lub "skarżąca"), utrzymała w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 9 sierpnia 2023 r. nr NWXVa.7532.791.2020 w przedmiocie nabycia prawa własności nieruchomości przez gminę. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym; Decyzją z 9 sierpnia 2023 r. Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości państwowej, położonej w jednostce ewidencyjnej [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...], [...] jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha oraz działka nr [...] o powierzchni [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...] Sądu Rejonowego w [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła PKP. Decyzją z 23 maja 2024 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 9 sierpnia 2023 r.. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść stanowiącego podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Komisja podniosła, że w sprawie nie budzi sporu spełnienie przesłanki własności państwowej analizowanej nieruchomości, co wynika z Działu II księgi wieczystej [...]. Ustalając następnie czy sporne mienie należało w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego organ podniósł, że należenie" jest kategorią prawną odmienną od stanu faktycznego wyrażanego w pojęciach typu "posiadanie", "władanie", "dysponowanie" - co jest prawnie obojętne dla komunalizacji. Komisja przywołała treść art. 6 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 24 ustawy z 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego i wskazała, że stosownie do obowiązujących regulacji fakt gospodarowania mieniem przez gminę (radę narodową) świadczy co do zasady o należeniu tego mienia do gminy (rady narodowej). Z powyższymi regulacjami koresponduje art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r., zgodnie z którym dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zdaniem Komisji, z akt sprawy nie wynika aby w formie prawem przewidzianej przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz PKP S.A., a tylko wówczas sporna nieruchomość nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Organ wskazał, że dowodu ustanowienia zarządu w sensie prawnym nie mogą stanowić zapisy ewidencji gruntów. Podstawową cechą rejestru ewidencji gruntów i budynków jest bowiem stwierdzenie, że zapisy w nich zawarte mają jedynie charakter techniczno-deklaratoryjny. Prawo zarządu PKP do przedmiotowej nieruchomości nie powstało również z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Powyższe potwierdza ukształtowana linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego gdzie wskazano, że przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP, jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. Z kolei akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa PKP oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie, których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i również nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Natomiast PKP nie wykazało, aby dysponowało takim indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem Komisji, w sprawie nie znajdzie również zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim określa rozporządzenie Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. o tym samym tytule (Dz. U. Nr 51, poz. 301). W rozporządzeniu tym brak jest jednak przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyły Polskie Koleje Państwowe S. A. w Warszawie zaskarżając tę decyzję w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez niepodjęcie działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, 2) art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, 3) przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., poprzez bezzasadne przyjęcie, że Gmina [...] z dniem 27 maja 1990 r. nabyła prawo własności nieruchomości, podczas gdy zebrany materiał dowodowy nie wystarczy do dokonania takich ustaleń, a ponadto zachodzą przesłanki wyłączenia spornej nieruchomości z komunalizacji, wobec czego nie mogła ona stać się mieniem komunalnym na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 wskazanej ustawy. Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Śląskiego oraz odmowę stwierdzenia nabycia nieruchomości przez gminę, a gdyby nie było to możliwe, o przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi rozwinięto argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegała decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 9 sierpnia 2023 r. stwierdzającą nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości państwowej, położonej w jednostce ewidencyjnej [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...], [...] jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha oraz działka nr [...] o powierzchni [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...] Sądu Rejonowego w [...]. Nabycie przedmiotowej nieruchomości przez gminę nastąpiło na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" lub "ustawą z 10 maja 1990 r." Zgodnie z powołanym przepisem, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z treści powołanej normy jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma natomiast stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. Rozpoznając sprawę Komisja przyjęła, że stanowiąca przedmiot postępowania nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Państwa i należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Spełniała ona zatem, zdaniem organu, przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Organ odwoławczy stwierdził, że skarżącej nie przysługiwało do przedmiotowej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. prawo zarządu, gdyż nie legitymowała się ona dokumentem potwierdzającym uzyskanie prawa zarządu (użytkowania) spornej nieruchomości. Po analizie zebranego materiału dowodowego Sąd powyższą ocenę organu odwoławczego uznał za prawidłową. Jak trafnie przyjmuje się w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, użyte w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy sformułowanie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do wymienionych w nim podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie faktycznym (por. wyrok NSA z 23 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 593/09, Lex nr 595433). Samo faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi bowiem negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. następowała z mocy prawa z dniem wejścia tej ustawy w życie, to jest z dniem 27 maja 1990 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie podnosi się również, że ciężar wykazania spełnienia przesłanki sprawowania zarządu, jako przesłanki wyłączającej komunalizację mienia, spoczywa na podmiocie zainteresowanym (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 marca 2023 r., I SA/Wa 2808/22, Lex nr 3519866), a istnienia zarządu nie można domniemywać (por. wyroki NSA z 10 czerwca 1998 r., I SA 1989/97, Lex nr 45054 oraz 5 listopada 1999 r., I SA 2240/98, Lex nr 47368). Po analizie zebranego materiału dowodowego Sąd podzielił ocenę organu, że w niniejszej sprawie nie wykazano aby skarżąca dysponowała jakimkolwiek tytułem prawnorzeczowym do spornej nieruchomości (czy to w formie decyzji czy umowy), który ustanowiłby na jej rzecz zarząd bądź użytkowanie. Sąd podkreśla, że sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości co do zasady nie kreował i nie kreuje prawa zarządu. Zarząd jest bowiem prawną formą władania nieruchomością. Dla oceny jego istnienia (jako przeszkody komunalizacji) znaczenie mają dwa elementy: dzień wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. oraz obowiązujące wówczas przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych pod określonym tytułem prawnym. Obowiązująca ówcześnie ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 ust. 2 ww. ustawy mogło do tego dojść albo w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej albo zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Zatem wyłącznie dysponowanie przez skarżącą tego rodzaju tytułem prawnorzeczowym potwierdzałoby, że w dniu 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego powodu nie mogła podlegać komunalizacji z mocy prawa. Jak już jednak wskazano wyżej, tego rodzaju indywidualnym aktem skarżąca nie dysponuje. Brak takiego tytułu po stronie skarżącej ma natomiast decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. O zarządzie nie świadczy bowiem samo przeznaczenie nieruchomości lub jej wykorzystywanie pod infrastrukturę kolejową. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a przede wszystkim stanowisku zawartym w uchwałach składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 (opubl. ONSAiWSA 2017/4/59) oraz 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17 (opubl. ONSAiWSA 2018/3/42). W powołanych uchwałach trafnie wskazano, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przy tym Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że od czasu uchylenia ustawą z 1960 r. o kolejach rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe nie został uchwalony żaden akt prawny przyznający PKP nabycie prawa zarządu z mocy prawa. O tytule prawnym do konkretnie oznaczonej nieruchomości nie mogą stanowić akty ogólne regulujące status przedsiębiorstwa w sytuacji gdy nie zostało ustalone, aby uprawnione organy państwowe wydały decyzje o przekazaniu nieruchomości w zarząd lub użytkowanie przedsiębiorstwa. Akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa PKP oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, miały charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości. Mogły one jedynie stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Ponadto, zgodnie z art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r.) terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. O tym natomiast, że terenowym organem administracji państwowej, o którym mowa w tym przepisie, jest organ stopnia podstawowego przesądza art. 3 ust. 2 ustawy. Przepis ten stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami. Podsumowując, brak w dniu 27 maja 1990 r. tytułu prawnego PKP do stanowiącej własność państwową nieruchomości, potwierdzonego decyzją administracyjną lub umową, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. oznacza, jak słusznie podkreślono w powołanych wyżej uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego, że sporna nieruchomość należała wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., co prawidłowo wywiódł organ odwoławczy. Słusznie przyjęła też Komisja, że w rozpoznawanej sprawie nie znajdzie zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepis ten wyłącza z komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym. Po pierwsze, sformułowanie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym. Chodziło zatem o posiadanie określonego tytułu prawnego (którym skarżąca do spornej nieruchomości się nie legitymuje). Po drugie, przedsiębiorstwo takie powinno być umieszczone w wykazie określonym przez Radę Ministrów zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy. Natomiast w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji, przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe nie zostało ujęte. W konsekwencji powyższego, zdaniem Sądu, nie sposób zarzucić organowi odwoławczemu naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak również w postępowaniu przed sądem, skarżąca nie okazała bowiem jakiegokolwiek dokumentu dotyczącego nabycia przez PKP, w trybie prawem przewidzianym, spornej nieruchomości. Brak po stronie PKP tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości powoduje, że w sprawie znajdzie zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. i tym samym nieruchomość ta podlegała komunalizacji z mocy prawa. Zdaniem Sądu, wydając zaskarżone rozstrzygnięcia organy nie naruszyły również wskazanych w skardze przepisów postępowania. Analiza akt sprawy potwierdza, że organy należycie rozpatrzyły cały zebrany materiał dowodowy (art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a.), prawidłowo oceniły przesłanki komunalizacji w odniesieniu do spornej nieruchomości oraz należycie uzasadniły przyjęte w zaskarżonych rozstrzygnięciach stanowisko (art. 107 § 3 k.p.a.). W konsekwencji prawidłowo Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody Śląskiego stwierdzającą nieodpłatne nabycie przez gminę z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności spornej nieruchomości. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), orzekł jak w sentencji.