I SA/Wa 1617/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędziowie: WSA Bożena Marciniak WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2016 r. sprawy ze skargi Zarządu Powiatu [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa przez powiat prawa własności nieruchomości oddala skargę. I SA/Wa 1617/15 UZASADNIENIE Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] prawa własności nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha., przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie fatycznym i prawnym. Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r., Zarząd Powiatu w [...] wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...], prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną Nr [...] (dawniej [...]), oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod drogę publiczną powiatową nr [...] (dawniej [...]) relacji [...] - [...] - [...] - [...] - [...] - [...] - [...] - [...] - [...] - [...], stanowiącej w dniu [...] grudnia 1998 r. własność E. B.. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] prawa własności wyżej wskazanej nieruchomości. Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. A. M. wniósł odwołanie od ww. decyzji, kwestionując ustalenia organu dotyczące władania publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju działając w oparciu o art. 138 § 2 Kpa, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W ocenie organu odwoławczego, Wojewoda rozpoznając wniosek Zarządu Powiatu [...] w istotny sposób naruszył art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Minister przypomniał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ww. ustawy nieruchomości pozostające w dniu [...] grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień [...] grudnia 1998 r., przy czym wszystkie trzy przesłanki tj. zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, własność innego podmiotu niż Skarb Państwa lub jednostka terytorialna oraz władztwo publicznoprawne muszą być spełnione kumulatywnie. Zdaniem Ministra organ pierwszej instancji na podstawie zgromadzonej dokumentacji sprawy zasadnie uznał, że działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła drogę publiczną. Zgodnie bowiem z rozporządzeniem Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz. U. z 1986 r., Nr 30, poz. 151 z późn. zm.) i załącznikiem Nr 1A do rozporządzenia, droga nr [...] relacji [...] - [...] - [...] - [...] - [...] - [...] - [...] - [...] - [...] – [...], została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Z kolei wobec niewymienienia ww. drogi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. ustalającej wykaz dróg krajowych i wojewódzkich oraz w świetle art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r., droga ta stała się drogą powiatową. Podobnie również zdaniem organu spełniona została druga z przesłanek określonych w art. 73, dotycząca kwestii własności nieruchomości. Z Aktu Własności Ziemi z dnia [...] marca 1975 r. oraz wypisu z rejestru gruntów Starostwa Powiatowego w [...] sporządzonego w dniu [...] maja 2015 r., wynikało, że przedmiotowa nieruchomość, stanowiła w dniu [...] grudnia 1998 r. własność E. B.. Następnie nieruchomość na podstawie umowy darowizny z dnia [...] kwietnia 1999 r., Rep. [...] nr [...] stała się własnością A. M. i stanowi ją nadal. Oznacza to, że sporna nieruchomość w dniu [...] grudnia 1998 r. nie była własnością Skarbu Państwa ani jednostek samorządu terytorialnego, tylko osoby fizycznej. Wątpliwości organu wzbudziła natomiast kwestia pozostawiania spornej nieruchomości we władztwie publicznoprawnym. Organ podkreślił, że dla udowodnienia władania należy wykazać wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją modernizacją odśnieżaniem. Udokumentowane władanie winno wskazywać konkretne fakty, zdarzenia, okoliczności pokazujące na czym ono polega. W aktach sprawy znajduje się wprawdzie postanowienie Naczelnego Dyrektora Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...] z dnia [...] lipca 1997 r., dotyczące pozytywnego zaopiniowania lokalizacji inwestycji w postaci ułożenia sieci wodociągu PCV, dotyczące planowanego zajęcia pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] z czerwca 1998 r., jednak zdaniem Ministra, dokumenty te nie przesądzają o sprawowaniu władania publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością według stanu na dzień [...] grudnia 1998 r. Dlatego Minister stwierdzając naruszenie przez Wojewodę art. 7, art. 77 § 1 k.p.a uchylił decyzję pierwszej instancji, wskazując jednocześnie środki dowodowe mogące stanowiących podstawę do wykazania spełnienia bądź nie przesłanki władania publicznego, do których zaliczyć można, zawarte przed dniem [...] grudnia 1998 r. Na powyższą decyzję Zarząd Powiatu w [...] złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie decyzji Ministra. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że nie zgada się ze stanowiskiem organu dotyczącym niewłaściwego udokumentowania władztwa publicznoprawego nad sporną nieruchomością. W ocenie strony niezrozumiałym jest, że organ odwoławczy (w oparciu o kopię mapy zasadniczej sporządzoną w dniu [...] maja 1998 r., obrazującą stan zajęcia działki nr geod. [...] pod ówczesną drogę wojewódzką) przyjmuje za udowodnioną okoliczność zajęcia gruntu pod drogę publiczną przed [...] grudnia 1998 r. odmawia uznania władania tą nieruchomością przez Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych w [...] - jednostkę z nakazu ustawowego powołaną i zobowiązaną do wykonywania czynności zarządu tj. utrzymania przejezdności drogi. O faktycznym władaniu drogą, świadczy również okoliczność opiniowania w zakresie zajęcia pasa drogowego, gdyż zgodnie z cyt. wyżej ustawą o drogach publicznych, uprawnienia w tym zakresie posiadał jedynie władający drogą w imieniu Skarbu Państwa jej zarządca. Pozytywna opinia zarządcy drogi dotycząca lokalizacji sieci wodociągowej jak i postanowienie o zajęciu pasa drogowego drogi publicznej - jest wyrazem woli uprawnionego organu i bezsprzecznie świadczy o wykonywaniu przez ten organ czynności związanych z ochroną drogi. Skarżący wskazał, że projekt budowlany sieci telefonicznej z czerwca 1998 r., a ściślej jego część graficzną, przedłożył w celu zilustrowania istniejącej przed [...] grudnia 1998 r. zajętości gruntu pod drogę publiczną. Chociaż trudno przyjąć, że zarządca drogi władał częścią pasa drogowego w postaci jezdni (jezdnia usytuowana jest na działce nr geod. [...], której własność na rzecz Powiatu [...] potwierdzono odrębną decyzją) nie władając jednocześnie elementami tej drogi w postaci rowu przydrożnego czy pobocza. Jeżeli codziennie poruszają się po tej drodze uczestnicy ruchu, to siłą rzeczy w pasie drogowym stale wykonywane były i są wszelkie czynności zapewniające przejezdność i bezpieczeństwo. Trudno wyobrazić sobie aby czynności te wykonywane były przez wyznaczone przez zarządcę służby, w pasie drogowym, bez faktycznego nim władania. Skarżący podniósł również, że w sytuacji znacznego upływu czasu pomiędzy dniem wskazanym jako dzień wywłaszczenia gruntu pod drogę, a dniem orzekania o wywłaszczeniu nie zachowały się dokumenty finansowe (faktury) czy dokumenty handlowe (umowy wzajemne dot. wykonywania poszczególnych czynności). Dlatego, zdaniem nieuprawnione jest ograniczanie materiału dowodowego poprzez żądanie jako jedynie właściwych wymienionych w decyzji dowodów W ocenie Zarządu Powiatu [...] organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję, nie rozpatrzył całości materiału dowodowego, czym naruszył przepisy art. 7, art.77 i art. 80 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu [...] maja 2016 r. uczestnik postępowania A. M. oświadczył, że w 1998 r. Urząd domagał się od niego wyrażenia zgody na wejście na jego nieruchomość w celu realizacji inwestycji wodociągowej. Okazał oświadczenie z dnia [...] listopada 2006 r., z którego wynikało, że zapoznał się z projektem wodociągu, wyraził zgodę na jego realizację i zgodę na wejście na jego działkę nr [...] w celu dokonania jego instalacji. Okazał również pismo Powiatowego Zarządu Dróg w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. stanowiące prośbę o udostepnienie działki nr [...] w celu porządkowania pobocza drogi. Ponadto wobec faktu, że nie wyraził zgody na udostępnienie działki otrzymał pismo potwierdzające wykonanie czynności, bez jego zgody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest, zdaniem Sądu, niezasadna gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie Ministra Infrastruktury i Rozwoju o charakterze kasacyjnym, wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W myśl tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten znajduje zatem zastosowanie w sytuacji stwierdzenia istotnych wad postępowania wyjaśniającego prowadzonego przed organem pierwszej instancji, spowodowanych naruszeniem norm postępowania, w konsekwencji których ustalony w tym postępowaniu stan faktyczny i zgromadzony materiał dowodowy, uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie sprawy w zgodzie z normami prawa materialnego. Przy czym wad tych organ odwoławczy nie można sanować w procesie uzupełniającego postępowania dowodowego, przewidzianego w art. 136 k.p.a., ze względu na znaczny zakres tego postępowania, gdyż naruszałoby to zasadę instancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), wyrażającą się w dwukrotnym merytorycznym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Przy podejmowaniu takich rozstrzygnięć, nie dochodzi zatem do rozpoznania istoty sprawy objętej żądaniem jednostki, ale wyłącznie uchylenia wydanej uprzednio decyzji i nakazania ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji, ze względu na stwierdzone wady i braki w pierwotnie prowadzonym postępowaniu. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Postępowanie przed organem pierwszej instancji prowadzone było w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub własnością jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Celem przyjętego unormowania była regulacja zastanych stanów faktycznych. Dotyczy ona więc zajętych przed dniem wejścia w życie ustawy terenów z przeznaczeniem na drogi publiczne i jako takich funkcjonujących w dniu [...] grudnia 1998 r. Zajęcie terenu i wybudowanie drogi publicznej stworzyło bowiem w takiej sytuacji nieodwracalny stan faktyczny. Przywołany przepis, jak zasadnie zauważył Minister Infrastruktury i Rozwoju - a czego, jak wynika z treści skargi, nie kwestionuje także Zarząd Powiatu - określa trzy przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własności gruntów. Są to: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną w dniu [...] grudnia 1998 r., władanie nią w tej dacie przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nie przysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. W niniejszej sprawie organ II instancji podzielił ustalenia i oceny dokonane przez Wojewodę [...] w kwestii spełnienia wymienionych wyżej przesłanek w odniesieniu do badanej nieruchomości, za wyjątkiem wykazania przesłanki władania publicznoprawnego . Analiza akt sprawy prowadzi, zdaniem Sądu, do wniosku, że należy podzielić pogląd Ministra, iż w rozpatrywanej sprawie stan władania przedmiotową nieruchomością zajętą pod drogę publiczną istniejący w dniu [...] grudnia 1998 r. nie został należycie udokumentowany. Przedłożone przez wnioskodawcę postanowienie Naczelnego Dyrektora DODP w [...] z dnia [...].07.1997 r. dotyczące pozytywnego zaopiniowania lokalizacji wodociągu, wykonany w czerwcu 1998 r. projekt budowlany sieci telefonicznej doziemnej i napowietrznej we wsiach [...],[...] , [...] , [...] i i kol. [...] w gm. [...], okoliczność opiniowania w zakresie zajęcia pasa drogowego oraz fakt nadania omawianej drodze w roku [...] statusu drogi wojewódzkiej , nie stanowią w ocenie Sądu, wystarczającego dowodu władania publicznoprawnego sporną nieruchomością . Wbrew stanowisku Skarżącego, władania takiego nie może bowiem dowodzić jedynie wykonaniem projektu przebiegu sieci telefonicznej oraz postanowieniem o planowanym zajęciu pasa drogowego. Powyższe oznacza zaś, że organ II instancji zasadnie uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie poczyniono kluczowych dla zastosowania norm prawa materialnego ustaleń faktycznych, co uzasadniało uchylenie przez Ministra, w trybie art. 138 § 2 k.p.a., decyzji Wojewody i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżona decyzja wydana została zatem z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przeprowadzenie w tym aspekcie postępowania wyjaśniającego przez Ministra wykraczało poza ramy postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 k.p.a., gdyż oznaczałoby, że podstawowe elementy stanu faktycznego sprawy ustalane byłyby dopiero na etapie postępowania odwoławczego, a to z kolei mogłoby pozbawiać strony możliwości weryfikacji tych ustaleń w toku instancji. Wbrew zarzutom Zarządu Powiatu zawartym w skardze , Minister nie zawarł w treści uzasadnienia wydanej przez siebie decyzji "żądania aby na okoliczność władztwa publicznoprawnego – wnioskodawca przedłożył jedynie takie dokumenty jak: zawarte umowy, otrzymane faktury i zlecenia wykonywanych, konkretnych prac utrzymaniowych na drodze publicznej przed [...].12.1998 r." Treść kontrolowanego orzeczenia wskazuje jednoznacznie, że Minister Infrastruktury i Rozwoju dostrzegł koniczność pozyskania przez organ I instancji, w celu udokumentowania publicznoprawnego władania nieruchomością, przywołanych w uzasadnieniu decyzji dokumentów źródłowych w postaci umów zawartych przed dniem [...] grudnia 1998 r. dotyczących urządzenia, utrzymania lub modernizacji drogi, rachunków i faktur za wykonanie prac zlecanych przez zarządcę drogi lub innych umów, w tym umów ubezpieczenia dróg publicznych. Wbrew zarzutom skargi Minister, jako możliwe do zastosowania środki dowodowe wskazał także dowody z zeznań świadków , sugerując, że mogą być nimi pracownicy firm świadczących usługi w zakresie modernizacji, utrzymania i ochrony dróg, jak również dowody z zeznań właścicieli nieruchomości zajętej pod drogę oraz nieruchomości sąsiednich. Zarówno doktryna jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne co do oceny, że katalog środków dowodowych w rozpatrywanej sprawie nie jest zamknięty, jako że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być zatem dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Oznacza to, że Skarżący ma możliwość dowodzenia istotnych dla sprawy okoliczności również innymi dowodami, niż wymienione przykładowo przez Ministra. Może więc być nim m.in oświadczenie osoby wykonującej przed [...] grudnia 1998 r. czynności związane z zarządem drogi bądź odpowiedzialnej za ich wykonanie, względnie mającej informację o takich czynnościach, zeznania świadków i stron a także wszelkie inne dostępne środki. W pierwszym rzędzie organ winien zatem podjąć starania pozyskania wspomnianych dokumentów, a dopiero wobec bezskuteczności takiej próby korzystać z dowodu z oświadczenia świadków i stron. Przy czym wówczas winien zadbać by były one złożone w warunkach, o których mowa w art. 75 § 2 k.p.a., tj. pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie przepisów art. 151 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku