I SA/Wa 1617/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Bożena Marciniak, asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.), po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę. Wojewoda [...] zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), wydanym w wyniku zażalenia A. L. i J. L. uchylił postanowienie Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2020 r., A. L. i J. L. (Wnioskodawcy) wystąpili o zwrot nieruchomości położonej w gminie [...] w miejscowości [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr ew. [...] o powierzchni [...] ha, z obrębu [...], objętej księgą wieczystą nr [...], nabytej na rzecz Gminy [...] aktem notarialnym Repertorium A nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r. Swoje żądanie uzasadnili okolicznością, iż nieruchomość została przejęta na cel publiczny - budowę oczyszczalni ścieków, który nie został zrealizowany do dnia złożenia wniosku o zwrot. Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r., zmienili swój wniosek w ten sposób, że wycofali ww. wniosek obejmujący działkę nr [...] i jednocześnie o wystąpili o zwrot nieruchomości położonej w [...], Gmina [...], obejmującej działkę nr ew. [...], o pow. [...]ha, z obrębu [...], objętej księgą wieczystą nr [...]; równocześnie wnieśli o zaliczenie dotychczas złożonych dokumentów na poczet sprawy. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. Starosta [...] na podstawie art. 61a § 1 i art. 123 k.p.a. oraz art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1990) odmówił Wnioskodawcom wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w gminie [...] w miejscowości [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków, jako działka nr ew. [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu tego postanowienia organ stwierdził, że przepis art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje zwrotu nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 664 ze zm.) i zdarzeń cywilnoprawnych. W wyniku zażalenia Wnioskodawców Wojewoda [...] zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. uchylił postanowienie Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy oceniając zaistnienie przesłanek z art. 61a k.p.a. stwierdził, że Wnioskodawcy mogą występować w charakterze stron postępowania jako poprzedni właściciele nieruchomości. Odmowa wszczęcia postępowania nie znajduje jednak podstaw prawnych w przepisach art. 136-142 ustawy o gospodarce nieruchomościami w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt SK 39/15. W wyroku tym TK stwierdził, że art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami - w zakresie, w jakim wyłącza prawo do żądania przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę zwrotu nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdy nieruchomość stała się zbędna na cel publiczny uzasadniający jej nabycie - jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Organ odwoławczy podkreślił, że podstawą nabycia na rzecz Gminy [...] nieruchomości objętej ww. postanowieniem Starosty [...] był akt notarialny rep. A [...] z dnia [...] listopada 2003 r. zawarty między A. L. i J. L. a Gminą [...]. W treści § 1 ww. aktu widnieje zapis, iż załączono do niego protokół z rokowań z dnia [...] września 2003 r. zawarty pomiędzy stronami przystępującymi do aktu, w którym ustalono cenę działki nr [...] na kwotę [...] zł, a także ustalono, że nabycie nieruchomości następuje z przeznaczeniem pod budowę oczyszczalni ścieków, jako inwestycji stanowiącej cel publiczny, stosownie do art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W opinii Wojewody [...], organ I instancji badając negatywne przesłanki wszczęcia postępowania związane z zaistnieniem innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, błędnie ustalił, że w tej sprawie przepisy prawa materialnego nie dają podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia. Oznacza to także, że organ dokonał analizy przepisów prawa w zakresie zwrotu, a skoro sprawa została zbadana merytorycznie, to nie zachodziła możliwość zastosowania art. 61a k.p.a. Organ I instancji oceni zatem istnienie przesłanek zwrotu spornej nieruchomości po pozyskaniu i analizie akt związanych z jej wywłaszczeniem. W skardze na powyższe postanowienie Gmina [...] wniosła o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w sprawie nie zachodziły przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania, podczas gdy zachodziła przesłanka odmowy wszczęcia postępowania, tj. postępowanie z innych uzasadnionych przyczyn nie mogło być wszczęte, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2) art. 114 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne uznanie, że umowa nabycia na rzecz Gminy [...] nieruchomości objętej zaskarżonym postanowieniem zawarta w formie aktu notarialnego rep. A nr [...] w dniu [...] listopada 2003 r. między A. L. i J. L. a Gminą [...] stanowiła umowę, o której mowa w art. 114 ustawy o gospodarce nieruchomościami; 3) art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne uznanie, że przepis ten ma zastosowanie do zwrotu nieruchomości nabytych w drodze umowy cywilnoprawnej zawieranej bez tzw. przymusu wywłaszczeniowego. W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, że Starosta [...] trafnie uznał, że umowa nabycia nieruchomości przez Gminę [...] nie stanowiła umowy zawieranej pod przymusem wywłaszczeniowym, o której mowa w art. 114 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Umowa ta nie została zawarta pod przymusem administracyjnego odebrania własności nieruchomości i w stosunku do nieruchomości nie było wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe. Zgodnie z zapisami aktu notarialnego nabycie nieruchomości nastąpiło po przeprowadzeniu rokowań, które zakończyły się w dniu [...] września 2003 r. podpisaniem protokołu, ponadto jak wynika z zapisów zawartych w akcie notarialnym nabycie nastąpiło na realizację celów publicznych ujętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Rokowania o nabycie nieruchomości zostały przeprowadzone na podstawie ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych, a więc nie na podstawie przepisów wywłaszczeniowych. Zatem nieruchomość objęta wnioskiem nie była objęta postępowaniem wywłaszczeniowym prowadzonym na podstawie art. 112 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami, a to oznacza, że nabycie prawa własności od byłych właścicieli nieruchomości, nastąpiło na podstawie czynności cywilnoprawnej bez tzw. przymusu wywłaszczeniowego. Przeniesienie prawa własności nieruchomości dokonane zostatało za zgodą stron, a nie na podstawie indywidualnej decyzji wywłaszczeniowej, czy też umowy zawartej w wyniku ustaleń poczynionych przez strony w trakcie czynności poprzedzających postępowanie wywłaszczeniowe. Dlatego przepisy prawa art. 136-142 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dają podstaw prawnych do jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Tym samym, wbrew stanowisku Wojewody [...], zaszła przesłanka do wydania przez Starostę [...] postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na postawie art. 61a k.p.a. Wszczęcie bowiem postępowania i jego prowadzenie byłoby nieuzasadnione, bowiem skutkowałoby umorzeniem takiego postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że jest ono zgodne z prawem. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie zaś z treścią art. 144 k.p.a. sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale (Rozdział 11 – Zażalenia) do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Kontrola sądowa tego postanowienia polega więc na zbadaniu, czy zachodziły przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., to jest, czy organ odwoławczy wykazał wydanie postanowienia organu I instancji z naruszeniem przepisów postępowania oraz czy wykazał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przez co uniemożliwia uzupełnienie postępowania przez organ odwoławczy (art. 136 k.p.a.) bez naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Uchyla bowiem postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. i art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z treścią art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie wszczęcia postepowania, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten wskazuje na dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania: pierwsza ma charakter podmiotowy (wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), a druga – przedmiotowy ("inne uzasadnione przyczyny"). Przez "inne uzasadnione przyczyny" rozumie się w szczególności stan zawisłości sprawy w postępowaniu wszczętym uprzednio, istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji rozstrzygającej sprawę, czy też wystąpienie z wnioskiem, który nie może być załatwiony w drodze decyzji administracyjnej. Podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania upatruje się więc w braku przesłanek do wydania przewidzianej prawem decyzji kształtującej czyjąś sytuacją prawną. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania na wniosek A. L. i J. L. w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w gminie [...] w miejscowości [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków, jako działka nr ew. [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu tego postanowienia organ stwierdził, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 216) nie przewidują zwrotu nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie ustawy o zamówieniach publicznych i zdarzeń cywilnoprawnych. Organ przyjął zatem, że zawnioskowana do zwrotu nieruchomość nie została nabyta przez Skarb Państwa w drodze wywłaszczenia sensu stricto (decyzji administracyjnej) ani też w inny sposób objęty hipotezą art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami – co powoduje, że przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości nie mają do niej, niejako w założeniu, zastosowania. Stwierdzenie tej okoliczności już na etapie analizy treści podania uzasadniało – zdaniem organu I instancji – odmowę wszczęcia postępowania. Organ odwoławczy uchylił to postanowienie stwierdzając, że organ I instancji badając negatywne przesłanki wszczęcia postępowania związane z zaistnieniem innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, błędnie ustalił, że w tej sprawie przepisy prawa materialnego nie dają podstaw prawnych do jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Oznacza to także, że organ dokonał analizy przepisów prawa w zakresie zwrotu, a skoro sprawa została zbadana merytorycznie, to nie zachodziła możliwość zastosowania art. 61a k.p.a. Sąd powyższą ocenę podziela. Postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego jest aktem formalnym, a nie merytorycznym. W wyniku odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi bowiem postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może więc formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 2600/16). Ponadto, jak trafnie zauważył organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu, w sprawie nie zostało wykazane, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość nie została wywłaszczona pod przymusem. Odmowa wszczęcia postępowania nie znajduje więc podstaw prawnych w przepisach art. 136-142 ustawy o gospodarce nieruchomościami w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt SK 39/15. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w przywołanym wyroku przepis art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami - w zakresie, w jakim wyłącza prawo do żądania przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę zwrotu nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 tej ustawy, gdy nieruchomość stała się zbędna na cel publiczny uzasadniający jej nabycie - jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że umowa przewidziana w art. 114 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest co prawda instrumentem cywilistycznym, lecz w tym przypadku użyta została na potrzeby publicznoprawnej instytucji wywłaszczenia. Niezawarcie jej stanowi przesłankę wydania przez organ władzy publicznej jednostronnej decyzji o pozbawieniu lub ograniczeniu prawa własności. (...) Umowa zawarta na podstawie art. 114 ust. 1 powołanej ustawy rodzi więc w istocie takie same skutki jak decyzja o wywłaszczeniu. Zdaniem Sądu, status wskazywanej przez Wnioskodawców nieruchomości jako "nieruchomości wywłaszczonej" w rozumieniu odnośnych przepisów, jest elementem stanu faktycznego, od którego zależy możliwość podjęcia decyzji o jej ewentualnym zwrocie. W sprawie tej ów stan faktyczny nie został zaś należycie wyjaśniony, co trafnie stwierdził organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu. Podstawą nabycia spornej nieruchomości na rzecz Skarżącej Gminy [...] był akt notarialny rep. A nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r. zawarty między A. L. i J. L. a Gminą [...]. Na str. 3 kopii tego aktu znajdującej się w aktach administracyjnych widnieje zapis, że załączono do niego protokół z rokowań z dnia [...] września 2003 r. zawarty pomiędzy ww. stronami, w którym ustalono cenę działki nr [...] na kwotę [...] zł, a także ustalono, że nabycie tej nieruchomości następuje z przeznaczeniem pod budowę oczyszczalni ścieków, jako inwestycji stanowiącej cel publiczny, stosownie do art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W aktach administracyjnych nie znajduje się zaś ów protokół z rokowań. Tym samym, w ocenie Sądu, nie zostało w tej sprawie ustalone, czy rokowania poprzedzające zawarcie tej umowy odbyły się w trybie art. 114 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z treścią ust. 1 tego przepisu wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, z zastrzeżeniem ust. 2 i ust. 3, należy poprzedzić rokowaniami o nabycie w drodze umowy praw określonych w art. 112 ust. 3, przeprowadzonymi między starostą, wykonującym zadanie z zakresu administracji rządowej, a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, a także osobą, której przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. W trakcie prowadzenia rokowań może być zaoferowana nieruchomość zamienna. Okoliczność, czy rokowania poprzedzające zawarcie ww. umowy odbyły się w trybie art. 114 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest, w ocenie Sądu, kluczowa w sprawie. Dlatego zasadnie organ odwoławczy (w świetle powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt SK 39/15) uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, nakazując ustalenie stanu faktycznego pozwalające na ocenę możliwości zwrotu wnioskowanej nieruchomości i wydanie w sprawie decyzji na podstawie art. 136 i n. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie bowiem do treści art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (...). Dlatego zarzuty skargi stanowiące nieuzasadnioną polemikę z powyższym stanowiskiem nie zasługiwały na uwzględnienie. Ze wskazanych powodów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a.