I SA/Wa 1618/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Joanna Skiba (spr.) WSA Gabriela Nowak Protokolant Referent stażysta Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2019 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, decyzją z [...] czerwca 2018 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...], utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], stwierdzającą nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym [...], obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...]. . Decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], Wojewoda [...] stwierdził, że Gmina [...] nabyła z mocy prawa, nieodpłatnie, prawo własności nieruchomości, położonej w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej w ewidencji gruntów numerem działki [...]. Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody złożył Burmistrz Gminy [...], żądając jej uchylenia w całości jako bezprzedmiotowej bądź przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W następstwie rozpoznania powyższego odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] czerwca 2018 r. utrzymała decyzję Wojewody [...] w mocy, podzielając ocenę organu pierwszej instancji co do spełnienia przesłanek z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych ( Dz. u. Nr 32, poz. 191 ze zm.) warunkujących komunalizację nieruchomości. Obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym , czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. W dalszej kolejności, organ I instancji powinien ustalić czy nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 11-12 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...). Wojewoda [...] stwierdzając nabycie działki [...] wskazał, że z materiału dowodowego wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość, która powstała z podziału działki nr [...]: -stanowiła własność Skarbu Państwa (zaświadczenie Starosty [...] z dnia [...] września 2016 r., [...]); -zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] stycznia 1981 r. posiadała przeznaczenie na cele łąk i pastwisk (pismo Burmistrza [...] z dnia[...] grudnia 2016 r.); -w ewidencji gruntów figurowała w grupie rejestrowej XI - drogi publiczne i inne drogi będące w powszechnym korzystaniu, władający: Prezydium Powiatowej Rady V Wydział Komunikacji [...], -opisana była użytkiem gruntowym dr (drogi) w 1962 r. na podstawie operatu z ewidencji gruntów i budynków - (pismo Starosty [...] z dnia [...] listopada 2016 r.). Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podzieliła stanowisko Wojewody [...], że w dniu 27 maja 1990 r., według ewidencji gruntów, drogami były zarówno drogi publiczne, jak i drogi nie zaliczone do dróg publicznych. Kwestią poboczną pozostaje badanie czy droga posiadała kategorię drogi gminnej lub lokalnej, czy też takiej kategorii nie posiadała bo była drogą wewnętrzną, bowiem dla istoty oceny przesłanek, czy w dniu 27 maja 1990 r. dana nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego bez znaczenia pozostaje fakt posiadania przez taką nieruchomość kategorii drogi gminnej, jeśli nieruchomość zajęta była pod drogę. W końcowej części uzasadnienia Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa przywołała stanowisko w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2008 r. (sygn. akt I SA/Wa 253/08), który wskazał, że ustalenie charakteru działek nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy, (...) istotny jest fakt "należenia" wskazanych działek w rozumieniu art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w dniu 27 maja 1990 r., nie jako dróg, ale jako gruntu. W związku z powyższym, pomimo nieprzekazania przez Gminę [...] do dnia 31 grudnia 2005 r. spisu inwentaryzacyjnego nieruchomości, obejmującego niniejszą nieruchomość obowiązkiem Wojewody [...] było wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] własności nieruchomości, na podstawie art. 17a w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W niniejszym postępowaniu komunalizacyjnym nie wykazano aby nastąpiły przesłanki wyłączające komunalizację z mocy prawa. Nie zostało też wykazane i nie zostało powołane aby nieruchomość została oddana w zarząd, użytkowanie innemu podmiotowi. - Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosła Gmina [...], zarzucając jej: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 5 ust. l pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach. - samorządowych (Dz. U. nr 32, poz.191 ze zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie i nie zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy polegające na przyjęciu, iż sporna nieruchomość pomimo nie wykorzystywania jej do realizacji zadań własnych gminy, przeznaczenia rolnego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i przynależenia do Państwowego Funduszu Ziemi spełniała warunki ustawowe umożliwiające jej komunalizację, 2) przepisów prawa procesowego - art. 7 i 77 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego mającego wpływ na rozstrzygnięcie sprawy poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, nie poczynienie właściwych ustaleń w przedmiocie funkcji i przeznaczenia nieruchomości, a w konsekwencji przyjęcie, że podlega ona komunalizacji. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnosiła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowi art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Stosownie do art. 5 ust. 1 powyższej ustawy - " Jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin." Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym dla komunalizacji opartej na tym artykule znaczenie ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dniu 27 maja 1990 r. Warunkiem stwierdzenia nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej jest ustalenie, czy nieruchomość taka – w dniu 27 maja 1990 r. – "należała" do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Ponadto podkreślić należy, że decyzja w przedmiocie komunalizacji mienia ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, iż decyzja ta stwierdza fakt prawny, jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. Obowiązkiem organów administracji orzekających w tym przedmiocie jest zatem ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości. Organy obowiązane są zatem ustalić czy, według stanu na dzień 27 maja 1990 r., oznaczone mienie stanowiło własność Skarbu Państwa i czy należało do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego, dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom oraz czy nie zachodzą ustawowe wyłączenia, o których mowa między innymi w art. 11 ww. ustawy. Zdaniem sądu, organy obowiązkowi temu sprostowały, mimo lakoniczności uzasadnień organów obu instancji. W rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo ustaliły, że nieruchomość stanowiła w dacie 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa, co potwierdza treść znajdującego się w aktach wydruku z księgi wieczystej nr [...] oraz zaświadczenie Starosty [...] z [...] września 2016 r. Ponadto na dzień komunalizacji tj. 27 maja 1990 r., działka nr [...] położona w obrębie ewidencyjnym [...], obręb [...], w ewidencji gruntów figurowała w grupie rejestrowej XI jako użytek rolny- drogi publiczne i inne drogi będące w powszechnym korzystaniu, władający Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Komunikacji [...]. Wynika to z ww. zaświadczenia wydanego przez Starostę [...] z [...] września 2016 r. Zaświadczenie to stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., zgodnie z którym dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Oznacza to, że korzysta ono ze szczególnej mocy dowodowej, ponieważ stanowią dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Wprawdzie art. 76 § 3 k.p.a. nie wyłącza możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego, jednakże takiego dowodu skarżąca Gmina nie przeprowadziła. To zaś oznacza, że na gruncie rozpoznawanej sprawy, kwestia ta została w sposób niebudzący wątpliwości udowodniona. Oznacza to, że przedmiotowe mienie należało wówczas, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo do przedsiębiorstw państwowych, dla których te organy pełniły funkcje organów założycielskich, bądź do zakładu albo innej jednostki organizacyjnej podporządkowanej ww. organom. Z akt administracyjnych wynika również, że przedmiotowa działka nie znajduje się w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa ( pismo Agencji Nieruchomości Rolnych z [...] grudnia 2016 r.) Z żadnego innego dowodu nie wynika natomiast, żeby na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowy grunt należał do Państwowego Funduszu Ziemi. Twierdzenia skarżącej gminy, że przedmiotowy grunt winien być wyłączony spod komunalizacji z mocy art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z 10 maja 1990 r. nie znajdują zatem uzasadnienia. Z materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła drogę, która nie była zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych. Oznacza to zatem, że w myśl przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 roku (Dz. U. z 1985 roku, nr 14, poz. 60 ze zm., dalej "ustawa o drogach publicznych") w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 roku nieruchomość stanowiła drogę wewnętrzną (art. 11 ust. 1 ustawy). Z kolei przepis art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, że mienie ogólnonarodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 1-3, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli należy do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnonarodowym, a zatem, jeżeli przedsiębiorstwo państwowe posiadało tytuł prawny, komunalizacja nie następuje. Podkreślić należy, że zawarte w przepisie art. 11 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy określenie "należące" oznaczało, że przedsiębiorstwo legitymowało się tytułem prawnym. Mienie musiało "należeć" więc w znaczeniu prawnym, a nie tylko faktycznym. Zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy w okolicznościach niniejszej sprawy nie mogło mieć miejsca , bowiem działka nr [...] nie wchodziła w skład mienia Państwowego Gospodarstwa Rolnego. W aktach brak jest stosownego dokumentu, który potwierdzałby przekazanie tej działki w zarząd, nie było dowodów przeciwnych, prowadzących do odmiennych ustaleń. Takiego dokumentu nie przedstawiła również skarżąca Gmina. Podkreślić należy, że prawa zarządu nie można domniemywać. Jednocześnie, zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 roku, nr 994, ze zm.) Gminy zobowiązane są do zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, uznawanych za ich zadania własne. Pod pojęciem zadań własnych gminy rozumie się w szczególności sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.). Sąd w obecnym składzie stoi na stanowisku, że art. 5 ust. 1 Przepisów wprowadzających ustanowił zasadę komunalizacji z mocy prawa mienia ogólnonarodowego, które nie zostało formalnie przekazane innemu podmiotowi. Podziela tym samym pogląd zaprezentowany w wyroku Sądu Najwyższego z 9 grudnia 1993 r., III ARN 72/93 (LEX nr 10915). Zatem samo przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego z 1981 r przedmiotowej działki na cele łąk i pastwisk nie stoi na przeszkodzie komunalizacji, gdyż najistotniejsza była na datę 27 maja 1990r. kwestia " należenia", które- jak wynika z akt sprawy- przysługiwało Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...]. Prawidłowo zatem organy obu instancji zweryfikowały status drogi znajdującej się na gruncie, wskazując, że co do zasady komunalizacji mogą podlegać drogi nie zaliczone do dróg gminnych, w tym również drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych. W tym stanie rzeczy rację ma organ odwoławczy formułując ocenę, że w sprawie spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa. Zaś zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku, oparty na kwestionowaniu "należenia" przedmiotowej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji stopnia podstawowego, uznać należy za bezzasadny. Niezasadne okazały się również podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 oraz art. 80 k.p.a. Analiza akt sprawy potwierdza, iż organy prowadzące postępowanie komunalizacyjne prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, zebrały dokumentację niezbędną do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, a z poczynionych ustaleń faktycznych i prawnych wyprowadziły słuszne wnioski. Z tych przyczyn skarga jako niezasadna podlegać musiała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz.1302 ze zm.). ----------------------- 7