I SA/Wa 1618/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Miasta [...] na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy postanowienie tego samego organu z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Ww. postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. Minister Inwestycji i Rozwoju odmówił wszczęcia postępowania z wniosku Prezydenta Miasta [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], stwierdzającej nieważność decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium [...] Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1956 r. nr [...] oraz utrzymanego przez nią w mocy orzeczenia Prezydium [...] Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1956 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i przy ul. [...], [...], [...], oznaczonej jako działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], o pow. [...] m2, stanowiącej własność J. Z.. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że żądanie Prezydenta Miasta [...] dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury, które były przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd przeprowadzając kontrolę ww. decyzji w prawomocnym wyroku z dnia 15 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1226/09, oddalił skargę Prezydenta Miasta [...], a tym samym potwierdził prawidłowość ww. decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. oraz z dnia [...] stycznia 2009 r. Jednocześnie organ wskazał, iż wydanie przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia stwierdzającego niezgodność aktu prawnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja nie należy do przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., lecz stanowi przesłankę wznowienia postępowania. Przesłanki wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności są zaś rozłączne. Prezydent Miasta [...] złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister wskazał, że stosownie do art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ podkreślił, że prawomocny wyrok sądu administracyjnego wiąże organ w zakresie oceny prawnej, która legła u podstaw orzeczenia (art. 153.p.p.s.a.). Rozpoznając bowiem skargę na decyzję, sąd administracyjny z urzędu uwzględnia całokształt okoliczności sprawy i po analizie akt sprawy, nieskrępowany zarzutami skargi, ocenia zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę na decyzję sąd administracyjny potwierdza legalność zaskarżonej decyzji. Późniejsze wzruszenie decyzji ocenionej pozytywnie przez sąd administracyjny jest co do zasady niedopuszczalne, gdyż stanowi ingerencję w sferę zastrzeżoną dla sądów administracyjnych. Wyjątkiem od tej zasady stanowi sytuacja, w której wychodzą na jaw nowe okoliczności, nieznane sądowi w chwili orzekania lub ulegną zmianie przepisy prawa. Ostateczna decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 15 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1226/09 oddalił skargę Prezydenta Miasta [...] na tę decyzję. W wyniku wydania ww. wyroku Sądu w dalszym ciągu pozostaje w obrocie prawnym decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] i jest ona prawomocna w rozumieniu art. 16 § 3 k.p.a. Minister podkreślił również, że skarżący w złożonych wnioskach podnosi argumenty, które mogły zostać zgłoszone w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], w szczególności przez złożenie od tej decyzji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a., jednakże Prezydent Miasta [...] nie skorzystał z tego środka zaskarżenia. Późniejsze próby merytorycznej polemiki z ocenami zawartymi w decyzji z dnia [...] maja 2007 r. w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. okazały się nieskuteczne. W sprawie zainicjowanej wnioskiem Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2019 r. nie zostały zgłoszone żadne nowe dowody i okoliczności, które nie byłyby znane organowi nadzoru oraz Sądowi dokonującemu oceny decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. Przy czym Miasto [...] złożyło wniosek o ocenę legalności decyzji wydanych w ramach postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji mającej również charakter nadzorczy. Jedyny podnoszony przez wnioskodawcę argument wskazujący rzekomo nową okoliczność dotyczy wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12.05.2015 r., sygn. akt P 46/13 [(Dz. U. z 2015 r. poz.702), opublikowany w dniu 21.05.2015 r.], w którym Trybunał uznał, iż art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tj. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Okoliczność powyższa nie należy jednak do przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. lecz stanowi przesłankę wznowienia postępowania (art. 145a § 1 k.p.a.). Zaś przesłanki stwierdzenia nieważności i wznowienia postępowania są rozłączne. Ta sama okoliczność nie może stanowić jednocześnie przesłanki stwierdzenia nieważności i przesłanki wznowieniowej. Na marginesie Minister wskazał, że wydanie ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie spowodowało zmiany przepisu prawa ani nie może zostać uznane, w przedmiotowym postępowaniu, za nową okoliczność w sprawie, gdyż wyrok ten zapadł po wydaniu kwestionowanej decyzji i wyroku oddalającego skargę na tę decyzję. Reasumując, Minister wskazał, że nie zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania nadzorczego i ponownej oceny legalności decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r., która to ocena została już dokonana w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego. Skargę na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto [...] zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 156 § 1 pkt 2 oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że ponowna analiza dokumentów i odpowiednich przepisów prawa pozwala na uznanie, że nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ww. ustawy. Zaskarżone postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przyjmuje się, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn", mimo, że jest to zwrot normatywnie niedookreślony, może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych. Do takich sytuacji z pewnością należy przypadek, gdy sprawa została już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Prowadzenie bowiem postępowania w sprawie już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną powodowałoby, że kolejna decyzja wydana w tej samej sprawie byłaby nieważna (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie jest poza sporem, że sprawa stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium [...] Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1956 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium [...] Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1956 r. w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości została już rozstrzygnięta ostatecznie. Minister Infrastruktury bowiem decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. utrzymaną w mocy decyzją tego samego organu z dnia [...] czerwca 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. stwierdzającą nieważność ww. orzeczeń w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Skarga Miasta [...] na powyższą decyzję została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1226/09. Pozostaje ona zatem w obrocie prawnym, co oznacza, że prowadzenie kolejnego postępowania w tej samej sprawie nie jest możliwe. Na potwierdzenie takiej tezy można przytoczyć wyrok NSA z 18 stycznia 2018 r., I OSK 1926/17, w którym przyjęto, że "dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji" (LEX nr 2440665). Jak słusznie podniósł Minister, rozpoznając skargę na decyzję, sąd administracyjny z urzędu uwzględnia całokształt okoliczności sprawy i po analizie akt sprawy, nieskrępowany zarzutami skargi, ocenia zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę na decyzję sąd administracyjny potwierdza legalność zaskarżonej decyzji. Późniejsze wzruszenie decyzji ocenionej pozytywnie przez sąd administracyjny jest co do zasady niedopuszczalne, gdyż stanowi ingerencję w sferę zastrzeżoną dla sądów administracyjnych. Wyjątkiem od tej zasady stanowi sytuacja, w której wychodzą na jaw nowe okoliczności, nieznane sądowi w chwili orzekania lub ulegną zmianie przepisy prawa, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Tak więc podnoszone obecnie przez stronę skarżącą argumenty przeciwko decyzji Ministra Infrastruktury o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważność orzeczeń wywłaszczeniowych pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie (o odmowie wszczęcia kolejnego postępowania nieważnościowego w odniesieniu do tej samej decyzji). Skarżący w ogóle nie dostrzega tej przeszkody procesowej, podnosząc argumenty przemawiające za koniecznością odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 1956 r. i orzeczenia z dnia [...] czerwca 1956 r. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.